城鎮(zhèn)家庭住有所居量化標(biāo)準(zhǔn)探析

文/中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院 魏 維

北京大學(xué)光華管理學(xué)院 慶 林

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院 黃思

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院 楊凌藝

1 住有所居的內(nèi)涵及衡量標(biāo)準(zhǔn)

住有所居是“中國夢”的重要組成部分。為評估考核城市的住房發(fā)展水平，指導(dǎo)督促城市做好住房工作，更好地實現(xiàn)住有所居，亟需明確住有所居的內(nèi)涵，提出衡量住有所居的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。住有所居的內(nèi)涵可概括為“有房住、住好房、住得起”。

1）從“人”的角度看要“有房住” 一般要求是戶均1套住房或人均1間住房，包括購買和租賃居住，主要是從數(shù)量方面衡量住有所居。為達(dá)到目標(biāo)，城市的住房存量要超過戶均1套住房或人均1間住房，做到“人有房住”；同時住房空置率較低，即“房有人住”。如存量住房達(dá)到戶均1.15套或人均1.15間，同時將住房空置率控制在15%以內(nèi)，具體數(shù)值各城市可根據(jù)實際進(jìn)行調(diào)整。

2）從“房”的角度看要“住好房” 即從質(zhì)量方面衡量住有所居。居住質(zhì)量體現(xiàn)在住房建筑本身及其所處的住區(qū)環(huán)境。安全健康是“住有所居”應(yīng)有之義，環(huán)境舒適度是更高要求的指標(biāo)。結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)及科技發(fā)展，綠色化、智能化也成為體現(xiàn)居住質(zhì)量的關(guān)鍵要素。日本在此方面進(jìn)行了較多探索，國內(nèi)居住質(zhì)量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚處于起步階段。

3）從“經(jīng)濟(jì)”的角度看要“住得起” 既要“有房住”“住好房”，更要“住得起”，家庭要能負(fù)擔(dān)經(jīng)濟(jì)成本，從經(jīng)濟(jì)、可支付維度方面衡量住有所居。國外關(guān)于住房支付能力的指標(biāo)主要有房價收入比例、住房支出占家庭可支配收入比例等。國內(nèi)關(guān)于房價的研究較多，但對衡量住房支付能力的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)仍未形成一致意見。

2 城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標(biāo)準(zhǔn)

戶均套數(shù)和人均間數(shù)有時并不能從數(shù)量維度準(zhǔn)確反映城市的居住水平，如我國香港戶均住房達(dá)1套左右，但大家普遍認(rèn)為香港住房問題較突出，除房價因素，主要因為人均住房面積偏低。城市的住房套型面積基本穩(wěn)定時，通過人均住房面積可推算戶均套數(shù)和人均間數(shù)。同時，人均住房面積大意味居住條件好。因此，人均住房面積既是衡量是否“有房住”的重要指標(biāo)，也是衡量是否“住好房”的重要指標(biāo)。研究提出城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標(biāo)準(zhǔn)，對于促進(jìn)住房科學(xué)發(fā)展具有重要價值。

一般認(rèn)為，農(nóng)村和普通小城鎮(zhèn)住房問題與城市住房問題有較大差異，本文所探討住有所居量化標(biāo)準(zhǔn)聚焦于城市和縣城。

2.1 國外經(jīng)驗

早在1958年，國際家庭組織聯(lián)盟、國際住房和城市規(guī)劃聯(lián)合會共同提出歐洲不同規(guī)模家庭住房的最小居住面積標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)臥室數(shù)量和家庭人數(shù)提出家庭住房的最小居住面積，其中三口之家最小居住面積為46m2，人均最低居住面積12m2。歐洲經(jīng)濟(jì)委員會也曾在其居住空間使用報告中提出不同規(guī)模家庭的最小居住面積建議，根據(jù)家庭人數(shù)、臥室數(shù)，對起居空間、臥室、衛(wèi)生間等主要生活空間提出量化指標(biāo)。

《美國國際住宅規(guī)范（2018）》提出居住空間最小面積：“每個住房單位應(yīng)至少有1個居住空間，總樓面面積不小于11m2。”《法國建筑與居住法典》規(guī)定，新建房屋必須滿足人均面積14m2。日本《住房基本規(guī)劃（全國規(guī)劃）（2016—2025年）》中最低居住面積標(biāo)準(zhǔn)12.5m2/人。在此基礎(chǔ)上，日本、英國、俄羅斯、韓國等將住房面積標(biāo)準(zhǔn)與家庭人數(shù)和房間數(shù)關(guān)聯(lián)，在確保最低居住面積標(biāo)準(zhǔn)下保證新規(guī)劃建設(shè)的住房基本為成套。

同時，發(fā)達(dá)國家為保證居住舒適性，提出人均居住面積的提升指標(biāo)。日本《住房基本規(guī)劃（全國規(guī)劃）（2016—2025年）》中提出，為實現(xiàn)多樣化的生活方式而制定的引導(dǎo)居住面積標(biāo)準(zhǔn)為24～40m2/人。新加坡組屋在確保居住舒適度的基礎(chǔ)上根據(jù)套型確定面積標(biāo)準(zhǔn)，三房套型居住面積標(biāo)準(zhǔn)為60～65m2，四房套型居住面積標(biāo)準(zhǔn)為90m2，人均居住面積為20～28m2。

根據(jù)發(fā)達(dá)國家設(shè)定數(shù)量指標(biāo)的經(jīng)驗，最低居住面積標(biāo)準(zhǔn)由家庭人數(shù)和住房套型最小面積確定，在保證戶均1套的前提下，通過人均最低居住面積標(biāo)準(zhǔn)和引導(dǎo)居住面積標(biāo)準(zhǔn)衡量居住水平。

2.2 從使用需求出發(fā)確定人均住房使用面積標(biāo)準(zhǔn)

基于人的使用需求和行為模式，根據(jù)人體工程學(xué)的尺度研究成果，在住宅設(shè)計實踐基礎(chǔ)上，提出住房基本空間（起居室、臥室、廚房、衛(wèi)生間）使用面積的底線標(biāo)準(zhǔn)、提升標(biāo)準(zhǔn)、舒適標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。底線標(biāo)準(zhǔn)是保證人在居室內(nèi)正常生活起居的基本標(biāo)準(zhǔn)；提升標(biāo)準(zhǔn)是在滿足底線標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上達(dá)到合理的居住標(biāo)準(zhǔn)；舒適標(biāo)準(zhǔn)即達(dá)到理想的舒適居住標(biāo)準(zhǔn)。

表1 住房各功能空間使用面積分級指標(biāo) m2

根據(jù)研究數(shù)據(jù)和住宅設(shè)計實踐，結(jié)合各功能房間的使用面積標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)我國家庭結(jié)構(gòu)，對我國4種主要家庭套型的使用面積進(jìn)行測算，形成各套型住房的使用面積分級指標(biāo)（見表2）。各套型住房使用面積不是各功能空間使用面積的直接加和，在實際設(shè)計中各功能空間組合為各套型時產(chǎn)生交通空間等輔助面積，因此在測算中結(jié)合實踐經(jīng)驗考慮此類因素。結(jié)合各套型的家庭人數(shù)測算人均住房使用面積，得出不同套型的人均住房使用面積的分級指標(biāo)（見表3）。

表2 各套型住房使用面積分級指標(biāo) m2

表3 各套型人均住房使用面積分級指標(biāo) m2

家庭人口構(gòu)成的總體發(fā)展趨勢是研究住房功能與質(zhì)量的基本依據(jù)之一。從第六次人口普查結(jié)果看，城鎮(zhèn)戶均人數(shù)為3.03人/戶，3人戶占33.16%，2人戶占27.00%，4人戶占12.13%，1人戶占17.95%，3人戶和2人戶所占比例較大。隨著生育政策調(diào)整，二孩家庭比重提高。因此，以兩室兩廳、三室兩廳套型為主，測算出基于使用需求的人均住房使用面積分級標(biāo)準(zhǔn)（見表4）。

表4 基于居住空間需求尺度的人均住房使用面積指標(biāo)推算 m2

2.3 城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標(biāo)準(zhǔn)體系

城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)分為3層：微觀層、中觀層和宏觀層。微觀層是針對個人和具體家庭的標(biāo)準(zhǔn)；中觀層是針對某人口集聚區(qū)，主要是指城市和縣城的人均標(biāo)準(zhǔn)；宏觀層是指國家、省、自治區(qū)、城市群等層面的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

1）微觀層 住有所居面積標(biāo)準(zhǔn)宜參照底線標(biāo)準(zhǔn)。只要某個人或某個家庭人均住房使用面積高于底線標(biāo)準(zhǔn)，就可認(rèn)定個人或家庭住有所居面積達(dá)標(biāo)。如果實際人均住房使用面積低于底線標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)納入住房保障體系。住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)不能低于底線標(biāo)準(zhǔn)，所有獲得住房保障的個人和家庭皆實現(xiàn)住有所居面積達(dá)標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，微觀層的住有所居面積標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)提高。

2）中觀層 住有所居面積標(biāo)準(zhǔn)宜參照提升標(biāo)準(zhǔn)和舒適標(biāo)準(zhǔn)，最低不能低于提升標(biāo)準(zhǔn)的下限，最高不宜超過舒適標(biāo)準(zhǔn)的上限。這里需強調(diào)3點：①中觀層的住有所居面積標(biāo)準(zhǔn)針對整個城市 如果某城市的人均住房使用面積低于20m2，就可認(rèn)定該城市住有所居面積不達(dá)標(biāo)；如果人均住房使用面積高于20m2，就可認(rèn)定該城市住有所居面積達(dá)標(biāo)；考慮到我國人多地少的基本國情，不鼓勵貪大求洋的住房消費模式，因此設(shè)定人均住房使用面積40m2的上限。②中觀層的住有所居面積標(biāo)準(zhǔn)針對所有城市 住有所居面積標(biāo)準(zhǔn)基于人體工程學(xué)的尺度研究推導(dǎo)而來，因此，東中西、大中小城市都應(yīng)滿足。住有所居面積標(biāo)準(zhǔn)是區(qū)間概念，城市政府可根據(jù)自身氣候、地域、用地條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段等實際情況，在區(qū)間內(nèi)選擇合適的數(shù)值作為城市政府的住有所居目標(biāo)。③1個城市住有所居面積達(dá)標(biāo)，可定義為城市人均住房使用面積達(dá)到城市目標(biāo)值，但不確保每個人或每個家庭的人均住房使用面積都達(dá)到城市目標(biāo)值。城市住房面積目標(biāo)值可理解為一般家庭應(yīng)居住在多大房子中，作為個人或家庭的引導(dǎo)性住房面積標(biāo)準(zhǔn)，對城市規(guī)劃、土地供應(yīng)、住房建設(shè)消費起引導(dǎo)和約束作用。

3）宏觀層 住房屬于不動產(chǎn)，滿足所在城市居民需求，超過城市范圍計算戶均套數(shù)、人均間數(shù)和人均住房面積，只有統(tǒng)計學(xué)意義。對城市群、省、自治區(qū)、國家來講，住有所居面積達(dá)標(biāo)城市所占比例、住有所居面積達(dá)標(biāo)家庭比例（住房使用面積達(dá)到住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)的個人或家庭所占比例）、住房使用面積達(dá)到城市目標(biāo)值的個人或家庭所占比例（稱之為引導(dǎo)性住房面積達(dá)標(biāo)家庭的比例），才是有社會價值的住房政策指標(biāo)（見表5）。

表5 城鎮(zhèn)家庭住有所居的面積標(biāo)準(zhǔn)體系

引導(dǎo)性住房面積達(dá)標(biāo)家庭的比例、住有所居面積達(dá)標(biāo)家庭的比例也可用于衡量某個城市的住有所居實現(xiàn)情況，與城市人均住房面積指標(biāo)結(jié)合，綜合判斷城市住房發(fā)展情況。

3 思考

1）堅持以城市實際人口和住房為基礎(chǔ)統(tǒng)籌解決住房問題 某些城市實際人口規(guī)模遠(yuǎn)大于統(tǒng)計口徑中的常住人口規(guī)模，以常住人口規(guī)模為分母的戶均套數(shù)、人均間數(shù)、人均住房面積遠(yuǎn)高于實際水平。非常住人口占用大量城市住房資源，在住房供需預(yù)測、住房發(fā)展規(guī)劃、住有所居評估時必須予以重視。針對實際供人居住的建筑，其中住房的判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，需結(jié)合住有所居質(zhì)量指標(biāo)深入研究。

2）住房存量低于戶均套數(shù)、人均間數(shù)、人均使用住房面積等住有所居量化標(biāo)準(zhǔn)的城市，應(yīng)增加住房供應(yīng)。實現(xiàn)住有所居，擁有足夠數(shù)量、與實有家庭戶數(shù)匹配、與住房供應(yīng)套型結(jié)構(gòu)適配、符合政策和質(zhì)量要求、空間分布合理的實物住房是基礎(chǔ)，住房短缺城市必須對標(biāo)住有所居量化標(biāo)準(zhǔn)，多渠道增加住房有效供給。

3）重視空置住房 空置住房可納入存量住房統(tǒng)計，在評估是否實現(xiàn)住有所居時，戶均套數(shù)、人均間數(shù)、人均住房使用面積必須剔除空置住房。目前，大部分城市解決住房問題的核心在于降低住房空置率，確保建成的房子有人居住。據(jù)媒體報道，房地產(chǎn)稅改革方案中給出一定的人均免稅面積。建議在立法之初就要明確：人均免稅權(quán)益，既可免除自有住房的房地產(chǎn)稅，也可免除租賃住房的房地產(chǎn)稅。以上設(shè)計可避免多套住房因征房地產(chǎn)稅而拋售。住房空置要繳稅，租出去不繳稅，出租動力增加，低收入人群獲得改善住房條件的機會增加。存量住房資源使用效率提高，住房有效供給增加，有利于平抑租金上漲甚至可能降低租金水平。為防止全國人民將免稅權(quán)益使用在北上廣深等高房價城市指標(biāo)，可賦予城市政府設(shè)定免稅門檻的權(quán)限，起到類似限購管理的作用。

4）完善衡量住有所居質(zhì)量指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系 我國已實施GB 50180-2018《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》、GB 50096-2011《住宅設(shè)計規(guī)范》、GB 50368-2005《住宅建筑規(guī)范》，嚴(yán)格按上述規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計、施工和驗收的住房，都能達(dá)到高質(zhì)量水準(zhǔn)。然而目前仍有大量城鎮(zhèn)家庭居住的住房游離于上述監(jiān)管體系外，甚至不具備基本的安全衛(wèi)生條件。住房政策設(shè)計應(yīng)著眼提升整體存量住房的質(zhì)量水平，把住房成套率（具有獨立廚衛(wèi)設(shè)施住房所占比例）、消防安全達(dá)標(biāo)率、結(jié)構(gòu)安全達(dá)標(biāo)率逐步納入住有所居量化指標(biāo)體系。同時，探索促進(jìn)住房和住區(qū)舒適化、綠色化、智能化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

5）探索研究符合國情的住房支付能力指標(biāo)體系 房價高是目前我國部分城市的突出矛盾。“住得起”是住有所居應(yīng)有之義。衡量家庭、城市整體的住房支付能力是全新課題，應(yīng)加強研究，盡早形成社會共識。

6）完善實現(xiàn)住有所居的理論邏輯 實現(xiàn)住有所居是世界性、歷史性難題，本文所提的衡量評估邏輯尚屬理想化，離實際操作有相當(dāng)長的距離，需在學(xué)術(shù)和實踐中繼續(xù)修訂完善。同時政府部門有必要開展住有所居實現(xiàn)情況評估試點，積累經(jīng)驗，為提升居住水平尋找方向。