大面積停電事件應急響應分級研究

余爾汶，余俊宏，吳凱越，李文廣

(1.國網福建省電力有限公司檢修分公司,福建 福州 350013; 2.國網福建省電力有限公司福州供電公司，福建 福州 350009;3.北京思宏安信息科技有限公司，北京 100085)

0 引言

大面積停電事件可能影響城市生命線的正常運轉和基本生活必需品的供應，可能導致嚴重的次生衍生事件，造成或可能造成嚴重影響。國家有關部門出臺了一系列預防和應對措施，《國家發展改革委 國家能源局關于推進電力安全生產領域改革發展的實施意見》要求，推進省、市、縣各級政府制訂出臺大面積停電事件應急預案，健全各級人民政府主導、電力企業具體應對、社會各方力量共同參與的大面積停電事件應對機制。

截至2020 年6 月，全國31 個省級政府和新疆生產建設兵團均已完成大面積停電事件應急預案編制，完成率100 %；295 個地市級、897 個縣區級政府完成了大面積停電事件應急預案編制工作，完成率分別達到71.6 %和42.1 % (2020 年全國電力應急管理工作會議《電力應急管理工作情況通報》)。但在預案管理和預案內容方面還存在瑕疵，特別是預案內容中針對突發事件分級與應急響應分級還值得進一步商榷。

近年，在突發事件應急分級方面，文獻[1]討論了我國突發公共事件分類、分級與分期制度的思路，為國家應急管理體制建設提供基礎性的背景框架; 文獻[2]探究如何實現突發事件的分級分類;文獻[3]對各類突發事件進行快速準確的識別; 文獻[4]闡述了基于支持向量機的突發事件分級方法;文獻[5]提出基于風險的預警分級方法; 文獻[6]突出了時間因素對分類分級的影響。根據相關法規制度，重點分析省級以下基層單位大面積停電事件分級和響應分級。

1 大面積停電事件分級

1.1 事件分級原則

《突發事件應對法》第三條：突發事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定。這就確定了突發事件分級標準只能由國務院或者國務院確定的部門制定，其他任何單位或組織不得改變既定的分級內容和要求。2015 年，國務院辦公廳發布了《國家大面積停電事件應急預案》，該預案是由國家能源局牽頭起草編制的，事件分級標準嚴格按照《電力安全事故應急處置和調查處理條例》中電力安全事故等級劃分，將大面積停電事件分為特別重大、重大、較大和一般四個級別。這種分級標準既符合法律法規，也符合實際工作的需要。

按照國家關于公共突發事件“分級負責”的工作原則，結合我國行政區域劃分與電網結構的特點，《國家大面積停電事件應急預案》從六個層級設定事件等級，如表1 所示。

表1 大面積停電事件等級設定方式

1.2 事件分級常見的錯誤

在部分單位大面積停電事件應急預案中，事件分級常見錯誤主要如下。

(1) 事件分級依據錯誤。有的單位將“按照突發事件性質、造成影響的范圍和危害程度”“應急領導小組研究決定”等作為事件分級依據。

(2) 事件分級級數錯誤。按照《突發事件應對法》《國家大面積停電事件應急預案》規定，大面積停電事件分級中設區市只有“重大、較大、一般”等級，無“特別重大”等級；縣級市只有“較大、一般”等級，無“特別重大、重大”等級。

(3) 事件分級標準錯誤。按照《突發事件應對法》《國家大面積停電事件應急預案》，衡量大面積停電事件等級的量化標準，是根據停電事件發生時電網負荷為基準值，以停電用戶數或減供負荷數為研判參數。

導致事件分級錯誤的主要原因是預案編制人沒有按照《突發事件應對法》《國務院辦公廳關于印發突發事件應急預案管理規定的通知》《國家大面積停電事件應急預案》等法律法規、規范性文件及應急預案的要求確定事件分級。《突發事件應對法》第三條，明確規定了“突發事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門制定。”也就是說大面積停電事件分級方式、分級標準只能由國務院或國家能源局制定，其他任何單位和個人都無權更改或自定義，必須嚴格按《國家大面積停電事件應急預案》執行。

1.3 事件分級錯誤的后果

若未按國家規定標準統一進行事件分級，則不同單位對同一事件分級也將不同，可能會帶來的后果：一是事件分級不一致，可能導致應急響應措施制定不力，造成應急準備不足；二是不同等級事件的信息報送、接收方式不同，可能導致上下級信息不對稱，貽誤決策；三是不同等級的事件啟用的應急資源不一樣，可能出現響應不足、救援不力，擴大停電事件響應范圍，或出現響應過度，過多占用社會資源，影響正常社會生產生活秩序。

2 大面積停電事件應急響應分級

2.1 應急響應分級原則

(1) 在《突發事件應對法》中，針對突發事件分級，已明確了由國務院或者國務院確定的部門制定，但對應急響應分級沒有規定，按照法無規定即可為的原則，應急響應分級可以由預案編制單位自行確定。

(2) 國務院辦公廳發布的《突發事件應急預案管理辦法》第十二條，明確了應急響應是否分級、如何分級、如何界定分級響應措施等，由預案制定單位確定。

(3) 應急管理部《生產安全事故應急預案管理辦法》也同樣規定響應分級由預案編制部門確定。

(4) GB/T 29639—2020《生產經營單位生產安全事件應急預案編制導則》，明確應急響應分級由預案編制單位自行確定，而且還規定了“響應分級不必照搬事故分級”。

2.2 應急響應分級常見的差錯

雖然應急響應分級可以由預案編制單位自行分級，但有些單位存在明顯不合理的現象，現以縣級市為例，主要問題有：一是將響應分級照搬事件分級；二是響應分級不合工作實際；三是響應分級照搬上級單位的分級。

2.3 響應分級欠妥的后果

按照“統一指揮、分級負責”的應急工作機制，不同應急響應級別，啟用的指揮層級不同、動用的應急資源不同。如某縣電網負荷150 MW 以下減供負荷40 %以上(屬于一般等級事件)，啟動Ⅳ級應急響應，相對應的指揮層級是縣工信局負責應急指揮(Ⅳ級應急響應時副縣長、縣長等領導無須參與應急指揮)，但實際上，一般等級大面積停電事件的應急處置需要全縣各部門應急聯動并統一調度全縣的應急資源開展應急響應，如果縣工信局負責應急指揮，很難滿足高效開展應急響應的要求，這不符合當前應急管理工作實際。

2.4 應急響應分級方式建議

按照應急預案的定義，不論是哪一級預案都是編制本單位應急工作方案，省、市、縣的大面積停電事件應急響應分級均可以只分兩級或三級，如省級，發生特別重大事件時啟動Ⅰ級響應；發生重大、較大、一般事件時啟動Ⅱ級響應；發生其他可能有較大影響的事件，啟動Ⅲ級應急響應。

市、縣級政府和供電企業的大面積停電事件應急響應分級，可以有2 種分級方式：一種是分3 個等級，分別對應較大事件、一般事件和小事件；另一種是分2 個等級，只要是達到一般及以上等級大面積停電事件，就可以啟動Ⅰ級響應，發生未達到一般等級但可能有較大影響的事件，啟動Ⅱ級應急響應。

3 結束語

突發事件分級在行業標準《電力應急術語》中定義為：根據突發事件造成的電力設備(設施)損壞程度、人員傷亡情況、停電范圍及其他危害等因素進行事件等級的劃分；事件分級的依據是《突發事件應對法》《生產安全事故報告和調查處理條例》《電力安全事故應急處置和調查處理條例》。大面積停電事件的分級標準是由國家能源局制定。

應急響應分級，按照《國務院辦公廳關于印發突發事件應急預案管理辦法的通知》等規定，應急響應分級由預案編制單位根據本單位實際情況自行確定如何分級，同時響應分級不必照搬事件分級。