縣域視角下浙江鄉村生態治理評價及差異影響因素分析

付洪良，周建華

(湖州師范學院 經濟管理學院/“兩山”理念研究院,浙江 湖州 313000)

0 引言

改革開放以來，受長期粗放型經濟增長的影響，浙江鄉村發展與生態環境矛盾突出，“生態環境危機”威脅到鄉村的可持續發展。為此，自2003年開始，浙江推進“千村示范、萬村整治”工程(以下簡稱“千萬工程”)，開啟了鄉村環境治理的大行動，起初以整治村莊人居環境為目標，但隨著該工程的推進，溢出效應的顯現，治理對象擴展到整個鄉村的生產、生活和生態“三生”環境領域，形成了以整治鄉村人居生態環境、治理鄉村自然生態環境以及提升鄉村生態環境3個階段。

以“千萬工程”為推手的鄉村生態治理不僅徹底改變了浙江鄉村臟亂差的局面，而且還促進了良好的生態資源向生態產業的轉化，推動了鄉村經濟發展，實現了鄉村生態治理與生態產業的協同發展。鄉村生態治理已經成為助推浙江鄉村振興的有效措施。2018年9月，浙江因實施“千萬工程”取得的良好成效榮獲了聯合國“地球衛士獎”；2019年3月，國家多部委聯合發文要求全國各地結合實際，學習浙江“千萬工程”的經驗。

鄉村生態治理具有重要的時代價值，它是建設生態宜居美麗鄉村的重要內容，也是實施鄉村振興戰略的基礎(于法穩[1]，2019；艾媛巧[2]，2019)。有關鄉村生態治理的研究主要集中在以下4個方面：一是鄉村生態治理主體的研究。Gouldson等[3](2010)認為政府干預是重要的；李曉西[4]、何可[5]等國內學者也提出政府需要重視和提升生態治理能力；潘坤等[6]認為農民在鄉村生態環境治理中要起到主體性作用；韓洪云[7]、史恒通[8]等強調社會資本在鄉村生態治理中的作用。二是鄉村生態治理對象的研究。李佳[9]、杜焱強[10]等研究主要集中在生活污水、養殖污染和生活垃圾等方面。三是鄉村生態治理模式的研究(李詠梅[11]，2015；朱俊瑞等[12]，2016)。四是鄉村生態治理對策的研究(張勁松[13]，2016；唐玉青[14]，2019)。

鄉村生態治理已成為我國政界和學界的關注焦點，已有文獻從多個視角開展了相關研究，但由于獲得完整的、可靠的數據限制，對鄉村生態治理效果進行量化評價的研究成果并不多見。同時，在全國學習和推進“千萬工程”，改善農村人居環境的當下，研究鄉村生態治理評價與差異產生的影響因素，促進鄉村生態治理水平的提升，具有一定的實踐意義和理論價值。本文構建了由生態環境質量、生態環境治理和生態環境保護3個一級指標組成的鄉村生態治理指標體系，測算和比較了浙江省52個縣市(包括縣和縣級市，以下統稱為縣市)的鄉村生態治理水平，揭示生態治理效果存在差異的主要原因，最后提出了相應的政策建議。

1 浙江鄉村生態治理量化評價

1.1 指標和數據說明

本文根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態文明建設目標評價考核辦法》和國家多部門印發的《綠色發展指標體系》《生態文明建設考核目標體系》文件，利用2016、2017和2018年浙江省11個地市和89個縣市區的綠色發展指數數據開展研究。該綠色發展指數包括7個一級指標和56個二級指標，一級指標分別為資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活和公眾滿意程度。為能夠體現鄉村生態環境的靜態狀況和動態變化以及便于比較，本研究選取52個縣市(縣和縣級市)綠色發展指數，同時結合各二級指標所涉及對象，設定鄉村生態治理指標體系由鄉村生態環境質量、生態環境治理和生態環境保護3個一級指標和28個二級指標組成。對指標體系的處理可參考浙江省生態文明建設年度評價的相關說明。

為突出生態環境治理的重要性，對鄉村生態環境質量、環境治理和生態保護3個一級指標分別賦予30%、40%、30%的權重，然后加權平均，獲得鄉村生態治理指數，其公式為：鄉村生態治理指數=生態環境質量指數×30%+生態環境治理指數×40%+生態環境保護指數×30%。

以浙江生態文明建設綠色發展統計數據為基礎，利用該公式，測算出2016、2017和2018年浙江各地市和各縣市的鄉村生態治理指數。

1.2 鄉村生態治理水平的量化分析

1.2.1 市域下鄉村生態治理水平 市域下的鄉村生態治理水平是其所管轄縣域鄉村生態治理水平的平均值，反映全市治理水平的高低。由表1可知：2016～2018年各地市鄉村生態治理指數水平總體上位列前后段的地市排名比較穩定，位列中間段的地市起伏變化較大。麗水和金華在2016、2018年位列全省的第1、2位，其中，麗水有2年位居首位，1年排名第2位；金華2年排名第2位，1年居第3位。2018年臺州、湖州和衢州位居第3、4、5位，臺州2016、2017年列第4位，2018年上升1位；湖州生態治理效果提升明顯，由2016年第7上升到2017年的第5位，2018年度再攀升到第4位。衢州的排名波動較大，由2016年的第3位下降到2017年的第7位，2018年又上升到第5位。紹興以每年1個位次的速度下降，居第6位。溫州的總體排名保持不變，位列第7位。杭州生態治理指數波動最大，2016和2018年排名第8位，2017年高居第1位。而寧波、舟山和嘉興分別穩定占據最后3席，即第9、10、11位。2016～2018年生態治理指數最高的麗水和最低的嘉興分別相差7.28、5.89和6.87分，表明各地市鄉村生態治理水平相差懸殊但差距相對穩定。

表1 浙江市級鄉村生態治理指數水平 分

1.2.2 縣域下鄉村生態治理水平 良好的生態環境是鄉村振興的基礎，各縣市政府部門高度重視鄉村生態治理，在鄉村生態治理方面競爭激烈。2016～2018年麗水鄉村生態治理效果特別明顯，在浙江鄉村生態治理水平前10位的縣市中(表2)分別占有2、4和7位，其中，慶元和龍泉表現最好，3年都位居前10位，慶元從2016年第5位上升到2018年的第2位，龍泉由2016年的第9位上升到2018年的第4位。磐安在2016和2017年均位列第2位，2018年跌出前10位，位居第13位。安吉2016、2017年均位列前10位，2018年則位居第11位。天臺2016、2018年位居前10位，而2017年位列第19位，降幅比較明顯。波動特別大的是2016年高居第1位的浦江，隨后2年逐漸降到第11位和第21位。桐廬在2016、2017年表現良好，位居前10位，但在2018年則猛跌至第35位，是全省降幅最大的縣市。值得注意的是，舟山和嘉興的縣市鄉村生態治理表現最差，2市均無縣市上榜。

從2016～2018年看，嘉興是浙江鄉村生態治理效果最差的地市，在全省鄉村生態治理效果最差的10個縣市中，分別占有5、4和5位，基本上嘉興各縣市鄉村生態治理效果都不太理想，今后的治理任務特別艱巨。舟山的岱山一直徘徊在后10位中，嵊泗也在2018年成為治理效果最差縣。寧波的余姚和慈溪位列后10位，且慈溪連續在全省鄉村生態治理排名中墊底，面臨著較大的生態治理壓力。溫州的樂清和瑞安分別進入最差榜單2次，其鄉村生態環境治理效果也有待進一步提升。臺州溫嶺也在2016年成為全省治理效果最差10個縣市之一，其他縣市表現良好。

表2 浙江鄉村生態治理指數水平前10位的縣市 分

1.3 縣域鄉村生態治理水平的比較

比較發現，各縣市鄉村生態治理效果存在較大差異，表3列出了11個地市中高于該市平均治理水平的縣市。麗水是上榜縣市最多的地級市，慶云和龍泉表現特別出色。臺州天臺、仙居和臨海3個縣市的鄉村生態治理效果較好。杭州桐廬和建德的鄉村生態治理效果要好于淳安，寧海在寧波各縣市中鄉村生態治理效果最佳，泰順是溫州眾多縣市中生態治理效果最好的，紹興新昌和嵊州治理效果較好。湖州安吉、金華浦江和磐安、衢州江山和嘉興海鹽生態治理效果在各地市都是最好的。嵊泗是舟山鄉村生態治理最好的縣。

表3 浙江地市鄉村生態治理指數較高的縣市

2 浙江縣域鄉村生態治理效果差異的影響因

素分析

鄉村生態治理是一項系統工程，治理效果受眾多因素影響。上述分析表明，浙江鄉村生態治理效果差異的直接原因來自各地不同的生態環境質量、治理與保護水平，因此，本文以鄉村生態治理指標體系為對象，通過考察鄉村生態環境質量、環境治理和環境保護3個指標，探究浙江鄉村生態治理效果差異的影響因素。

2.1 生態環境質量決定鄉村生態治理的起點

浙江“七山一水二分田”，東北部平原水鄉、西部山區、東南部海島灘涂，鄉村生態環境質量差異顯著，同樣的付出，其治理效果可能存在較大差異。在52個縣市中，生態環境質量指數呈現出西部高、平原和沿海較低的地理特點，排名靠前的大多是西部縣市和其他地市的山區縣市，而排名靠后的基本是平原水鄉或者沿海縣市。縉云生態環境質量指數為95.01分，全省最高，這與其生態環境緊密相關。縉云“八山一水一分田”，地勢自東向西北傾斜，山地和丘陵約占總面積的80%，故而自然生態環境良好。而慈溪生態環境質量指數僅為79.43分，全省最低。慈溪面海，地勢南高北低，呈丘陵、平原、灘涂三級臺階狀，在空氣質量、水質以及近岸海域水質等指標均得分較低。全省鄉村生態環境質量指數最高的縉云和最低的慈溪兩者相差約15分，在其他指標相差較小的條件下，這反映出自然生態環境稟賦對鄉村生態環境質量的重要作用，良好的自然生態環境，意味著較高的生態環境質量，生態環境質量指數水平也更高。

2.2 生態環境治理是提升鄉村生態環境質量的有效手段

環境治理是改善鄉村生態環境的重要舉措，在保護的基礎上進行治理和提升，加快鄉村生態環境質量的轉變。比較發現，安吉鄉村生態環境治理指數為80.07分，全省最高；岱山最低，為70.63分，兩者差距為10分。究其原因，安吉因走“生態立縣”的發展戰略，成為“綠水青山就是金山銀山”實踐先行地和示范縣，除了當地財政投入外，還獲得各級財政資金支持，因而在鄉村生態環境治理中走在全省乃至全國的前列；而岱山縣以岱山島為中心，由諸多島嶼組成，灘涂面積較大，加上經濟總量小，環境治理投入小，導致鄉村生態環境治理指數分值低。值得注意的是，湖州3縣均位列全省鄉村生態環境治理前10位，這表明政府對鄉村生態環境治理的重視，不僅要有決心、有計劃，還需要真金白銀的投入，且要給老百姓帶來經濟利益，從而形成生態環境治理的內在動力，這種生態環境治理模式才是可持續的。

2.3 生態環境質量決定鄉村生態保護的難易程度

鄉村生態環境需要治理，更需要保護，通過治理和保護不斷改善與提升鄉村生態環境水平。同生態環境質量指標一樣，生態環境保護指數得分高的縣市，基本是西部山區，尤其是麗水的縣市，而排名靠后的縣市大多位于平原水鄉或者沿海地區。從生態環境保護指數看，慶元得分為83.05分，位于全省縣市之首，這得益于該地區高達86%的森林覆蓋率；而嘉善得分僅為63.90分，主要因為嘉善地處太湖流域杭嘉湖平原，水域占14.29%，河道縱橫交錯，水質保護和河道保護任務艱巨，同時，因為森林面積極少，進一步影響著生態環境保護效果，因而導致高低指數之間相差達到20分。這也表明山區生態環境保護比較容易實現，平原水鄉的生態環境保護難度大，治理效果難以保持。

從鄉村生態治理指數的3個一級指標看，指數得分相差最為懸殊是生態環境保護指標，其次是生態環境質量指標，最后才是生態環境治理指標，52個縣市中3個一級指標最高分與最低分分別相差20、15和10分，說明生態環境質量和生態環境保護對鄉村生態治理效果的影響更大，生態環境治理次之。進一步的研究發現，鄉村生態環境稟賦對指數的影響最為重要，在森林覆蓋率較高的山區縣市，生態環境質量和環境保護指標得分也較高；而生態環境治理的難點主要與水質、河道、灘涂等緊密相關，不僅治理難度大，而且治理效果難以立竿見影。鄉村生態治理最好是慶元，2016～2018年指數平均值超過83分，在3個一級指標中，生態環境質量和生態環境保護指數水平都非常高，但生態環境治理指數僅為70分，主要是受生態環境治理資金投入不足的影響，這也說明資金投入是影響治理效果的重要因素。鄉村生態治理中慈溪得分最低，在3個一級指標中生態環境保護指數特別低，3年都在64分左右，與慶元差距超過20分，顯著拉低了慈溪鄉村生態治理水平，因而慈溪要重視水質、濕地和近海灘涂保護。

3 結論與建議

浙江實施“千萬工程”，以“三生”環境治理為重點，有效提升了鄉村人居生態環境和自然生態環境，取得良好成效，形成了鄉村生態治理的“浙江經驗”，但各地治理效果不盡相同。從地市看，麗水、金華和湖州鄉村生態治理指數位居前列，而寧波、舟山和嘉興處于末位；從縣市看，慶元、龍泉和安吉鄉村生態治理效果名列前茅，而嘉善、平湖和慈溪的效果最差。生態資源稟賦對鄉村生態環境質量指標和環境保護指標具有關鍵性作用，資金投入是影響鄉村生態環境治理指標最為重要的因素。為此，提出如下政策建議。

(1)要強化鄉村生態環境保護。良好生態環境是鄉村優勢資源，保護“山水林田湖草”是夯實鄉村振興的基礎。要不斷強化鄉村生態環境保護意識，既要通過制定法規進行強制約束，也要利用各種現代工具和手段進行宣傳教育。要強化鄉村生態環境保護責任，建立鄉村生態環境保護與基層干部考核掛鉤，并明確監管部門責任，把保護鄉村生態環境的任務監督管理好。要逐漸劃清鄉村生態環境保護的權責關系，落實環境保護責任。

(2)要落實鄉村生態環境治理。環境治理具有公共品性質，政府理應主導，科學合理的規劃，投入必需的人力、物力、財力，同時，引導和利用社會資本參與鄉村生態環境治理。從實際情況看，平原水鄉和沿海是生態環境治理的重點難點地區，其中，又以水質提升、水源保護和海岸線保護為重點。從市級層面看，寧波、舟山和嘉興需要努力提升鄉村生態環境治理水平；從縣市看，平湖和慈溪等地更應該補足“短板”，突出生態環境治理，提升生態環境質量。

(3)要拓寬“綠水青山就是金山銀山”的轉化路徑。堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，加快鄉村生態治理和保護，推動美麗鄉村提升，拓寬轉化路徑，加快生態產業發展，使農民獲得更多經濟利益，使社會資本獲取更高收益，從而將生態環境治理和保護轉為社會公眾的自覺行為。最終在法律法規的強制約束與經濟利益的誘導下，形成鄉村生態治理的內生動力。