領導干部法治教育的價值分析與實踐關照

汪莉 方芳

摘要：新時期法治中國建設的目標對領導干部法治素養提出了新標準和更高要求，法治教育是提升領導干部法治素養的重要途徑，可以從價值意蘊、內容向度和實踐路徑三個層面綜合分析、闡釋和優化推進。其中，價值意蘊包括政治價值、法治價值和教育價值，內容向度包括理論性法治教育、普及性法治教育和實踐性法治教育，實踐路徑包括明晰教育原則、豐富教育模式、健全考核評價機制。

關鍵詞：領導干部；法治教育；價值意蘊；實踐關照

中圖分類號：D920.0；D262.3文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0131-05

作者簡介：汪莉，天津市教育科學研究院教育法治與評估研究所副研究員；方芳，天津市教育科學研究院教育法治與評估研究所副所長，研究員。

《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出“到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，中國特色社會主義法治體系基本形成”的總體目標，為“十四五”期間統籌推進法治中國建設明確了基本路線。黨和國家關于法治中國建設的規劃既對提升領導干部法治素養提出了要求，也為加強領導干部法治教育明確了標準和發展方向。

一、領導干部法治教育的價值意蘊

1.政治價值

馬克思主義認為，法是由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的，反映由特定物質生活條件所決定的（在階級對立社會中）統治階級意志或（在社會主義社會中）人民意志，以權利和義務為內容，以確認、保護和發展對統治階級或人民有利的社會關系、社會秩序和社會發展目標為目的的行為規范體系[1]。以法的階級屬性為基礎，法與政治具有明顯的辯證統一性。“每一種法治形態背后都有一種政治邏輯，每一種法治道路中都包含了一種政治立場”[2]。正是基于法的階級屬性以及法與政治的辯證統一性，使得法治教育不論是作為一種以法治為內容的教育形式，還是作為一種以教育為路徑的法治推進方式，都不可避免地具有政治價值導向。

領導干部法治教育要為人民服務，為中國共產黨治國理政服務。人民是歷史的創造者，中國共產黨的根本宗旨就是全心全意為人民服務。黨的十八屆四中全會強調，黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。領導干部是我們黨執政的骨干力量、中堅力量，領導干部隊伍的法治素養水平，關系到黨的執政能力和領導水平。領導干部法治教育應當切實增強領導干部隊伍的理論學習本領、政治領導本領、依法執政本領和群眾工作本領等。

領導干部法治教育要為鞏固和發展中國特色社會主義事業服務，為改革開放和社會主義現代化建設服務。領導干部法治教育應當培育和引領各級領導干部增強對中國特色社會主義制度的法治認同與法治自信，促進領導干部群體對中國特色社會主義法治文化的認可度、融合度和信任度提升，培育其形成對中國特色社會主義制度的法治道路自信、法治理論自信、法治制度自信和法治文化自信，激發其建設法治國家、法治政府、法治社會的內生動力。

2.法治價值

法治的核心內涵包含三個層面：其一，行為標準層面。法是國家生活、社會生活和公民生活中最基本的社會準則，要求國家機關及其工作人員的一切權力行使都應有法的依據，以國家名義所進行的活動都應在法的范圍內進行，即依法治國、依法行政、依法辦事。其二，法的屬性層面。作為最基本社會準則的法，本身應當能夠體現公平正義、維護基本秩序、保障基本利益，即法是良法。其三，法的認知層面。確立法在國家生活、社會生活與公民生活中具有最高的地位和權威，即法治權威、法治信仰。法治教育是推進社會法治體系建設實踐的必由之路，是建立全體公民法治信仰的必要手段，是實現全面依法治國的必要路徑。

法治的根基在于人們發自內心的認同，領導干部法治教育的基本目標則是促進領導干部群體形成尊法、學法、守法、用法、護法的行為方式，培育領導干部群體普遍形成信仰法治的基本理念。法治信仰是主體在思想和行為層面對法治理念高度信服、尊敬和維護，不僅意味著主體對法治具有發自內心的信賴和服從，還意味著主體鍥而不舍地追求法治的行動和捍衛法治的決心。就法治信仰的生成機制而言，法治信仰的前提是法治學習，基礎是法治認知和法治認同。領導干部通過法治學習形成基本的法治知識和法治認知，法治認知逐步內化為一定的法治意識、法治思維、法治觀念，并外化為相應的法治行為，通過螺旋上升的思想凝練和實踐鍛煉，初步形成領導干部的法治認同，最終升華為主體的法治信仰。法治信仰進一步指導領導干部的法治實踐，成為其追求法治、維護法治和踐行法治的思想基礎。

3.教育價值

領導干部法治教育是以法治為內容，以各級領導干部為對象的一種教育方式，其最根本的落腳點還在于“教育”。教育就情感和價值層面的意涵而言，其主要目的是培育和引領認同[3]，領導干部法治教育要積極培育各級領導干部對中國特色社會主義法治體系的理解與認同，積極發揮領導干部尊法守法在全社會的引領作用，促進法治信仰的普遍確立。

法治教育要注重提升領導干部的法治素養，著力激發領導干部尊法、學法、守法、用法的主動性和自覺性，使領導干部從被動接受法治教育轉化為主動自覺的法治學習。對于領導干部而言，尊法是根本與核心，是學法守法用法的思想先導，是形成法治信仰的必要環節；學法是基礎，要常學常新；守法是底線，是作為公民的最低要求；用法是基準，是依法行政、依法辦事的標準和要求。

領導干部法治教育是公民終身教育體系和公眾法律通識教育的內在要求和重要組成部分。在法治中國建設背景下，法治素養已經成為公民的基本素養，是領導干部依法履職的基本需要。新時期，領導干部法治教育應當更加突出以人為本的教育理念，不僅應當滿足領導干部群體對于法治專業知識的需求，還應當滿足領導干部對于提升個體素質和追求個性發展等教育價值功能的需求。

二、領導干部法治教育的內容向度

1.理論性法治教育是核心

理論性法治教育主要是關于法治規范價值取向及其形成原理的教育，屬于根本性、原理性內容。領導干部理論性法治教育的重點在于揭示法治演進趨勢、闡明法治發展方向，主要包括兩方面知識：一是法和法治的基本概念，如法的淵源、法律關系、權利與義務、法律責任、法治體系、法治與法制等；二是法的制度及其運行，如立法、執法、司法、守法、法的監督等。理論性法治教育不僅有助于促進領導干部學習關于法學、法治的基本理論、概念、基礎知識，更重要的是通過培養、訓練領導干部的法治思維方式和認知模式，滋養領導干部對憲法、法律和法治的信仰和追求。馬克思主義認為，理論來源于實踐，又用以指導實踐。“理論內置于實踐，所有理論都是我們了解實踐、賦予實踐以意義、解決實踐難題的先決條件”[4]，理論性法治教育有助于推進領導干部將理論認知外化為法治行動，提升領導干部依法履職的能力與境界。

2.普及性法治教育是主體

普及性法治教育主要是關于法律規范內容與實施過程的教育，屬于基礎性、策略性內容，主要涉及法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系方面的教育培訓，黨員領導干部還應當增加黨內法規教育。其一，領導干部法律規范體系教育強調對法律規范條文以及科學民主、依法立法方面的教育。與之呼應，《法治中國建設規劃（2020—2035年）》中提出，要建立領導干部應知應會法律法規清單制度，推動領導干部做尊法學法守法用法的模范。其二，領導干部法治實施體系教育強調維護憲法權威，推進依憲行政、依法行政，嚴格規范公正文明執法，加大普法力度，建設社會主義法治文化，使憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念深入人心。其三，領導干部法治監督體系教育強調對黨的紀律檢查與國家監察之間協調、統一的法治機制的學習培訓。領導干部法治監督體系教育包括對黨員領導干部進行黨規黨紀教育，對領導干部進行公職人員依法履職、廉潔從政等政務紀律教育等。其四，領導干部黨內法規教育有助于喚醒黨員領導干部的責任意識，激發其干事創業的進取心和執行力。

3.實踐性法治教育是基礎

實踐性法治教育主要是對依法行政相關的法律規范應用與實踐的教育，屬于操作性、應用性內容，包括依法行政相關實體法規定和程序法規定的教育。前者涉及行政主體和行政行為“能做什么、不能做什么、應該做什么”以及“錯誤作為、不當作為的法律責任”等問題，后者涉及行政主體和行政行為“何時作為、怎么作為、作為到何種程度”等問題。法律的生命在于實施，法律的權威在于實施。領導干部實踐性法治教育應當注重實踐引領下的法治教育模式及內容，不僅要讓領導干部明晰“法無授權不可為，法定職責必須為”等權責法定的基本要求，還要推進行政程序合法化、科學化和民主化。

三、領導干部法治教育的實踐路徑

1.明晰領導干部法治教育原則

以人民為中心原則是根本。領導干部法治教育應當堅持以人民為中心原則，體現教育為人民服務的根本要求。人民群眾是社會發展與社會變革的決定力量，推進全面依法治國的根本目的在于依法保障人民權益。人民不僅是全面依法治國的實踐者，更是全面依法治國的參與者和受益者。領導干部法治教育的出發點和落腳點在于實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，使中國特色社會主義法治建設真正實現為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。

以憲法為依據原則是基礎。憲法是國家根本大法，是治國安邦的總章程，憲法具有最高的法律地位、法律權威和法律效力。堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。憲法權威是法治權威的首要體現，黨的十九大報告強調要維護憲法權威，在全社會樹立憲法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。因此，在領導干部法治教育過程中，不僅應當把學習宣傳憲法擺在基礎位置，還應當在領導干部法治實踐中落實憲法規定、貫徹憲法精神。

“法、德、紀”教育相結合原則是方向。面向領導干部的法治教育、道德教育和紀律教育在教育價值和教育目的層面具有明顯的功能互補性。領導干部法治教育是通過對各級領導干部進行有組織、有計劃、有目的的法治宣傳、教育、培訓，提升領導干部法治素養和法治能力的教育活動。領導干部道德教育側重對各級領導干部進行以德治國思想和個人道德修養等精神層面內容的培育和熏陶。領導干部紀律教育則是讓領導干部學習掌握黨的組織紀律和政務紀律的意義、本質、內容和實踐要求，從而增強領導干部的紀律觀念，促進領導干部形成紀律自覺，培育和提升領導干部的紀律認同[5]。從依法行政實踐角度切入分析，法治教育讓領導干部明確依法行政在實體和程序方面的基本要求；道德教育讓領導干部在思想層面產生高度的行動自覺和責任意識，在依法行政的過程中表現出更多的人文關懷和家國情懷；紀律教育讓領導干部明確在法律紅線之前還有黨紀和政務紀律的紅線不可觸碰。廣義上的領導干部法治教育應當以法治教育為基礎，適當融入紀律教育和道德教育，將紀律教育和道德教育作為法治教育的有效補充，協調促進“法、德、紀”教育有機結合，實現領導干部法治教育的最佳效果。

2.創新領導干部法治教育模式

首先，線上線下相結合，豐富教育形式。積極搭建線上線下相結合的領導干部法治教育平臺，充分利用繼續教育或學法用法專項App、慕課、大學網絡公開課等線上學法渠道，積極推動和發展以“互聯網+教育”為載體的領導干部法治教育新模式。此外，綜合采取專題講座、專項培訓、案例教學、現場教學、研究性教學、情景模擬實驗性教學、參加庭審實踐等教育方式，增強領導干部法治教育的針對性和實效性。通過科學合理的法治教育形式設計，積極培育領導干部的法治情懷和法治擔當，推動領導干部將法治信仰內化于心、外化于行，切實提高其運用法治化手段解決實踐問題的能力。

其次，切實發揮領導干部參加庭審實踐的教育效能。一是貫徹落實行政機關負責人出庭應訴制度，領導干部參加庭審是一次生動而完整的法治實踐教育。在應訴過程中，領導干部不僅要提前了解涉案事實經過，充分學習相關法律規定，還要在庭審過程中積極參與法庭辯論和法庭質證，這有助于錘煉領導干部運用法治思維、法治方式妥善處理各種矛盾爭議的能力。《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》明確了行政機關負責人出庭的案件范圍與程序要求，有助于促進行政機關負責人出庭應訴工作有序開展。二是探索建立領導干部庭審旁聽制度。實踐中已有地方結合領導干部法治教育或黨員教育活動，積極組織領導干部旁聽行政訴訟、重大民商事訴訟等與部門行政職責相關的案件庭審過程，讓領導干部切身感受中國特色社會主義法治理論和法律規范在司法實踐中的運用。

最后，引入多元師資力量，突出教育實效。在師資配置方面，除了黨校、行政學院、高校的專職教師外，還應當適當聘請具有豐富的一線法治實務經驗的法官、檢察官、律師和基層人民調解員等講授實務課程，做到理論聯系實際、概念與案例結合，力戒領導干部法治教育課程空對空、從理論到理論，使領導干部法治教育真正做到接地氣、有啟發、能管用[6]。

3.健全領導干部法治教育考核評價機制

科學有效的領導干部法治教育考核評價機制，是保障領導干部法治教育成效、促進領導干部法治教育常態化、體系化、機制化運轉的重要保障。《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》提出，要“充分發揮領導干部帶頭尊法學法守法用法對全社會的示范帶動作用，進一步落實國家工作人員學法用法制度，健全日常學法制度，強化法治培訓，完善考核評估機制”。

健全領導干部法治教育考核評價機制，需要解決評價主體、評價內容與標準、評價方式與程序等基本問題。首先，評價主體應該堅持多方參與的原則，通過評價主體的多元化保障評級結果的客觀性、全面性和真實性。評價主體通常包括四類：一是領導干部法治教育的實施方；二是領導干部所在行政部門和上級行政部門；三是領導干部所在行政部門的工作人員；四是社會公眾尤其是領導干部所在行政部門服務的對象。其中，第一類評價主體主要是對領導干部在法治教育過程中的表現以及單次、單項法治教育的成效進行階段化評價，第二、三、四類評價主體主要是對領導干部法治教育的成效進行常態化評價。其次，評價內容與標準應該綜合考慮領導干部法治教育過程和效果的各個方面，如領導干部的法治知識、法治意識、法治思維、法治能力、法治理念等，有條件的地方可以探索制定區域性的領導干部法治素養評價指標體系等評價標準。最后，領導干部法治教育評價方式應當多元化，符合適切、高效、可行等要求，如定期考核、單次培訓考試或答辯、案例分析、情景模擬、問卷調查、實地訪談、明察暗訪、年度定期述職等方式。

優化領導干部法治教育，基礎在于創新領導干部法治教育模式，關鍵在于完善領導干部法治教育內容，保障在于健全領導干部法治教育的考核評價機制。通過法治教育的外部約束激勵機制培育和提升領導干部的法治素養，促進領導干部產生法治學習與法治實踐的內生動力，促使法治教育的外部約束激勵機制與法治學習的自主促進機制互動融合，逐步健全系統化、專業化兼具個性化的領導干部法治教育體系。

參考文獻：

[1]張文顯.法理學[M].北京：北京大學出版社，2018：83.

[2]傅小青.黨的領導與依法治國的關系[N].陜西日報，2018-02-23（5）.

[3]張正光，張磊.加強中國特色社會主義制度教育的四個維度[J].思想教育研究，2021（1）.

[4]陳景輝.法理論為什么是重要的——法學的知識框架及法理學在其中的位置[J].法學，2014（3）.

[5]趙慧禮.全面從嚴治黨視域下增進黨的紀律認同問題研究[J].大連干部學刊，2020，36（8）.

[6]葉青.新時期加強領導干部法治教育的幾點建議[J].理論視野，2016（8）.

實習編輯：肖麗芬