市域社會治理現代化研究熱點評析與趨勢展望

何得桂 梁佳玉

摘要：推進市域社會治理現代化具有重要的理論價值和現實意義。市域社會治理現代化的既有研究主要探討了市域社會治理現代化的內涵和意義、面臨的主要挑戰以及推進市域社會治理現代化的主要策略及基本經驗。基于高效能治理以及市域社會治理實踐的要求，今后市域社會治理現代化的研究應進一步明確市域社會治理現代化的內涵及評價指標體系，加強和創新市域社會治理的制度建設，著重開展綜合性分析與比較研究。

關鍵詞：市域社會治理現代化；高效能治理；大數據

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）03-0049-08

基金項目：陜西省社會科學界重大理論與現實問題研究項目“陜西黃河流域欠發達地區縣域經濟發展路徑研究”（2020Z307）。

作者簡介：何得桂，西北農林科技大學人文社會發展學院公共管理系主任，博士生導師，副教授；梁佳玉，西北農林科技大學鄉村治理與社會建設研究中心碩士研究生。

作為國家治理的重要維度，市域社會治理在國家治理體系中具有承上啟下的重要作用。推進市域社會治理現代化，既是實現社會治理現代化的有效抓手，又有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出了“加快推進市域社會治理現代化”的行動目標。“市域社會治理現代化”這一論題近年來也受到政界、學界和社會各方越來越多的關注。

目前關于市域社會治理現代化領域文獻數量較為有限，但是文獻增長速度總體呈上升態勢。以“市域社會治理現代化”為主題檢索詞在中國知網數據庫進行搜索，截至2021年3月4日共檢索到文獻396篇。其中學術期刊144篇，碩士學位論文1篇，會議文章4篇，報紙文章240篇。研究者以實踐問題或相關理論為切入點，對市域社會治理現代化的內涵、外延、意義、實現路徑等問題展開了較為深入的分析，通過分析文獻發表時間能從整體上了解市域社會治理現代化研究的進展現狀（如圖1所示）。第一篇市域社會治理現代化領域的文獻出現于2014年，2014—2018年是研究的萌芽階段，這期間相關研究和文獻增長緩慢，自“加快推進市域社會治理現代化”目標提出以來，這一領域的文獻和研究飛速增長，進入研究的繁榮階段。整體而言，現有文獻大部分為報紙文章，期刊論文、理論性論文較少。在推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，關于市域社會治理現代化的研究還有待進一步加強。

本文將通過較為系統地梳理既有研究成果，展開市域社會治理現代化文獻綜述。基本思路是以“市域社會治理現代化”為核心，廣泛檢索和篩選相關文獻并對其按研究方向和研究主題進行分類，觀察學者們解釋這一概念內涵及意義，深入理解學者們就這些內容達成的共識及存在的分歧，歸納既有文獻已形成的研究脈絡，總結和分析既有文獻在概念及理論建構、研究方法及經驗研究成果等層面的知識積累，概述當前研究的研究熱點及前沿內容，并對今后研究進行展望，為后續的深入研究提供思路、方向和路徑。這將有助于在理論層面上更加清晰、更為科學地認識市域社會治理，也有助于從實踐層面上為推進市域社會治理現代化提供一定的經驗、模式和借鑒。

一、市域社會治理現代化研究熱點

通過分析市域社會治理現代化領域既有文獻，可以看到既有研究多聚焦于幾個特定研究問題。如圖2所示，大量文獻圍繞“市域社會治理現代化”“社會治理現代化”“治理現代化”“社會治理”等主題展開，著重探討“市域社會治理現代化”概念本身的內涵及外延、推進市域社會治理現代化能夠給國家和社會帶來的積極效益和重要影響。在這些主題之外，也有部分文獻從具體實踐案例出發，分析某一個案中的主要舉措和經驗啟示及其向全國各地推廣普及的可能性。也有研究著眼于借鑒“楓橋經驗”，借助“人工智能”等手段，探索加快推進市域社會治理現代化的創新路徑。本文基于上述熱點問題，逐一探討市域社會治理現代化的內涵、意義及實踐經驗研究，以及推進市域社會治理現代化面臨的主要挑戰和可行策略研究的重要研究成果。

1.市域社會治理現代化的內涵及意義

（1）市域社會治理現代化的概念解讀

推進市域社會治理現代化，要以明確市域社會治理現代化的內涵和外延為基礎。不少學者對市域社會治理現代化的概念展開探討，其觀點主要可分為兩種類型：一種是政策層面的宏觀解讀，另一種則從具體內容、主體、目標和手段著手，對這一概念進行綜合解讀。

宏觀政策解讀強調“市域社會治理現代化”的三個發展面向，包括治理理念現代化、治理體系現代化和治理能力現代化[1]。綜合解讀是前一類觀點基礎上提出的一種全新闡釋，這類觀點有幾種具體展開形式。有學者強調“市域社會治理現代化”是按照中央對社會治理現代化提出的總體要求，把設區市作為主要治理載體，以治理理念、治理體系和治理能力現代化為重點內容，注重社會治理專業化、智能化、社會化、法治化水平不斷提升的發展過程[2]。也有學者基于社會學視角指出，“市域社會治理現代化是一種以設區的城市區域為空間范圍，以黨委、政府、公民及各類社會組織為社會治理主體，通過法律、心理、黨建和民規民約等社會治理手段，將社會治理理念、治理體系和治理能力現代化作為重點，將社會治理專業化、智能化、社會化、法治化水平提升作為行動目標，以人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體建設為制度目標的整體性社會發展過程”[3]。還有學者從社會治理格局出發來探討“市域社會治理現代化”的深刻含義，指出要重視市一級黨委及政府的統籌作用，通過市域社會治理組織體系的優化、市域社會治理核心能力的提升，形成市-區（縣）-街道（鄉鎮）上下聯動，黨委、公眾、政府等多元主體合作共治的社會治理新體系，在此基礎上構建市域范圍內共建共治共享的社會治理格局[4]。

總體而言，目前學界對于“市域社會治理現代化”的內涵還未形成統一的科學認知。學者們主要在陳一新宏觀政策解讀的基礎上，結合自身學科背景及研究方向對其展開概念界定，并形成了多種綜合解讀。其中，陳成文[5（]2020）的界定基于社會學視角展開，考察市域社會治理可能包含的主體和范圍、目標及方式，形成了市域社會治理的綜合發展體系，具有較強的借鑒意義。

（2）市域社會治理現代化的意義

整體來看，學者們普遍從國家治理和基層社會治理兩個層面、國家和人民兩個方向對推進市域社會治理現代化的意義展開分析。不少研究成果探討了市域社會治理現代化的重要意義。有學者從市域社會治理作為國家治理和基層治理的中間層級出發，分析了市域社會治理現代化的重要性。徐漢明（2020）指出，市域社會治理作為國家治理的重要維度，對基層社會治理具有推動作用。傳統市域社會治理體系的低效能與城市發展高質量需求的矛盾迫切要求市域社會治理現代化的推進，推進市域社會治理現代化的過程有益于治理優勢的釋放；各種領域的社會矛盾交錯也導致了諸多社會治理難題，推進市域社會治理現代化正是應對現代治理難題的關鍵舉措[6]。余釗飛（2020）認為，推進市域社會治理現代化既有助于優化國家治理結構，明晰市一級承上啟下的樞紐功能，也有利于強化市一級承接中央及省級治理任務的能力、防范化解重大風險的能力和市一級統籌指導的功能[7]。此外，余釗飛（2019）還指出，它有助于市域內縱向配置事權財權的優化，進而更好地發揮科學配置市域經濟、政治、法治、財政等治理資源的功能；有利于設區市立法權，進一步發揮市域內外的協調功能的充分發揮；還有益于充分發揮市域治理的科技支撐優勢、扁平化治理結構優勢和高效能優勢，全面激活“黨建+治理”的效能發揮，助推全面塑造市域治理社會共同體的建設[8]。黨國英（2020）從城鄉融合發展視角切入，強調推進市域社會治理現代化對于破解中國長期存在的城鄉社會治理二元結構、實現城鄉社會治理一體化的重要意義[9]。

也有學者站在群眾的立場，觀察市域社會治理現代化的順利推進于人民而言的重要意義。楊安（2020）認為，推進市域社會治理的體制現代化、治理方式現代化、工作布局現代化，提升市域社會治理的專業化、智能化、社會化、法治化水平是解決“快速發展”的遺留問題，維護社會穩定和諧大局，加快國家治理現代化，持續提升人民群眾安全感、幸福感和獲得感，建設發展更為完善的平安中國的必然要求[10]。張建（2020）則指出，市域社會治理現代化既是實現國家治理現代化的重要基石，又是基層社會治理現代化的關鍵一環，成為當前實現國家治理現代化的重要任務與切入點，有助于推進我國著力提升城市治理能力、開啟基層社會治理邁向更高境界的新征程，對于有效防范化解各類風險挑戰、滿足人民群眾對美好生活的向往、增強社會的凝聚力和向心力具有十分重要的意義[11]。

不論是從國家層面出發，考察市域社會治理現代化的重要中介作用，還是從基層民眾出發，指出人民群眾在市域社會治理現代化實踐過程中的普遍獲益，都是對市域社會治理現代化內在意義和價值的不同面向的解讀，兩類觀點并無優劣之分，將二者綜合起來才能獲得全面和完整的理解。

2.市域社會治理現代化的實踐經驗和模式

“市域社會治理現代化”這一重要治理倡議提出之后，各地紛紛結合地方實際，積極探索市域社會治理現代化的創新路徑和模式。例如，浙江省杭州市所構建的“六和塔”工作體系和衢州市“黨建統領+基層治理”體系、山西省陽泉市的“5+X”基層權力運行規范模式等。學界也在關注著各地的實踐成果，對其典型案例和經驗進行了卓有成效的總結和研究。

這些案例都以構建綜合治理模式為基本出發點和落腳點。浙江省杭州市“六和塔”工作體系是新時代“楓橋經驗”城市版的一個文化品牌和典型樣本，也是綜合治理模式的典范。“六和塔”工作體系以“三級三層六和六能”為主要框架：“三級”為市級統籌、區縣組織落實、鄉村或街社執行；“三層”指以“黨建統領”為戰略統領，以社會化、專業化、智能化和法治化“四化”為支撐，以法治、德治和基層自治“三治融合”為堅實基礎；“六和”包括黨建領和、法治守和、文化育和、社會協和、專業維和、智慧促和；“六能”是指依法善治能力、數字治理能力、共建共治能力、統籌謀劃能力、防控處置能力、輿論引導能力六種能力[12]。浙江省衢州市構建了“黨建統領+基層治理”體系，著力打造市域社會治理現代化的衢州樣本。這一體系可以歸結為“五個一”：“一根紅線”政治引領貫穿始終，“一張網格”自治強基全域覆蓋，“一條豎線”科技支撐上下聯通，“一套法規”法治保障破解難題，“一方文化”德治教化崇德向善，從而不斷提升社會治理系統化、社會化、精細化、法治化、智能化水平[13]。山西省陽泉市著力構建各級黨組織和黨員共同參與的格局，通過堅持“黨建+治理”、實行“自治+規范”、弘揚“德治+教化”、創新“法治+服務”、開展“多元+共建”的方式，創造性地提出了“5+X”基層權力運行規范模式[14]。

從幾種模式的具體內容來看，這些模式都以“三治融合”或“五治融合”為基本前提，在此基礎上試圖建構具有當地特色的綜合治理模式。“六和塔”工作體系是幾種治理模式中綜合程度最高的，這一體系在堅持“五治融合”的前提下同時明確了基層社會治理的責任主體、工作方法、預期目標等，為推進市域社會治理現代化提供有益探索；衢州市“黨建統領+基層治理”體系實質上是完全以“五治融合”為基礎為展開，特點在于點明了“五治”的作用機制；山西省陽泉市“5+X”基層權力運行規范模式在政治、自治、德治、法治的前提下再融合了“多元+共建”，強調多元治理主體的互動作用。

同時從現有研究主要采用的研究方法來看，個案研究依然是最常見的研究方法。每個地區的個案都有其獨特性，通過對多個個案進行比較分析，也能總結出一些具有普遍性的實踐發展經驗。同時也需認識到，不少研究成果還停留在呈現單獨個案、總結其經驗及模式的階段，少有對于不同個案進行對比和綜合分析的研究，這是既有研究有待完善之處。

3.市域社會治理現代化面臨的挑戰

明確認識當前我國市域社會治理現代化建設推進過程中的問題和挑戰是提出合理改進策略、進一步完善市域社會治理現代化發展實踐的重要前提和基礎。有不少學者對這一問題進行了探討，治理工具和技術不完善、治理理論及制度設計不完備、基層治理群眾參與不足、整體社會結構沖突與矛盾是四種常見的分析路徑。

一是治理工具和技術的不完善。從技術層面來看，伴隨著大數據和人工智能等技術在社會治理領域的廣泛應用，社會治理呈現出共享和共治的發展態勢，但也需認識到現有制度和理念對于技術的作用還沒有全面管控和規制[15]。由于信息技術和大數據處理技術發展的不完備，目前市域社會治理的智能化及信息化水平還有待提升[16]。二是治理的理論及制度設計不完備。康蘭平（2019）認為，從理論層面來看，當前市域社會治理的發展還缺少科學的頂層設計，高效推進市域社會治理現代化變革的機制和模式還不明確，合理評價市域社會治理發展的衡量標準也不清晰；從政治制度層面來看，市域社會治理現代化面臨著潛在的內卷化問題，完備的公眾參與機制和矛盾化解機制還沒有建立[17]。此外，基層治理的不可持續性及不完整性、基層干部潛在的腐敗行為、基層供給公共服務的失衡等等導致基層社會治理的基礎還不穩固[18]。谷軍威（2019）也指出，相關部門對于隱性風險缺乏警惕、在信訪工作等方面執行力度不夠，以及合適的治理權力分配和公共資產控制觀念的缺乏，都給市域社會治理現代化的有效推進帶來困難[19]。三是基層治理的群眾參與的不足。林延斌（2020）注意到由于自身文化和政治素養不足，同時受到諸如功利主義等社會不良風氣影響，部分民眾公共事務參與變得無序[20]。四是整體社會結構沖突與矛盾。目前我們對于風險的預測分析能力還存在不足[21]。戴大新（2019）強調，社會結構調整、公共安全風險、群體性事件激增及信訪和金融案件逐年增加給市域社會治理現代化帶來了極大的挑戰[22]。

總之，這些問題和挑戰主要根源于相關理論缺乏、社會結構調整、公共安全風險、網絡技術以及相關制度設計得不夠完善。從中也能看出其問題與挑戰潛在的復雜性，因此在具體分析某一地區所面臨的市域社會治理困境時，也需要綜合考慮以上維度，分析這些因素發生作用的機制。

4.市域社會治理現代化的推進策略和方法

市域社會治理現代化作為推進社會治理現代化的戰略抓手，具有重要的現實意義和價值。采取何種策略和方法推進市域社會治理現代化是不少研究者關注的熱點問題。

理論、傳統和現代治理經驗是學者們思考對策的重要基礎與起點。陳一新（2018）著眼于“市域社會治理現代化”這一概念的內涵，基于治理能力、體系和理念三個維度的現代化的思考，相應指出了三個層面的對策：注重提升改革創新能力、統籌管控能力、化解難題能力、群眾工作能力等；優化市域社會治理現代化德治、自治、法治和政治體系；樹立政治導向、問題導向、為民導向、目標導向及效果導向[23]。顧元（2020）從傳統中國社會治理經驗中得到啟示，指出應當將社會服務的重心轉移到基層，通過網格化管理的服務模式來助推市域社會治理現代化發展[24]。市域社會治理現代化與“楓橋經驗”有著內在的邏輯關聯性。也有許多學者在學習“楓橋經驗”的基礎上挖掘出諸多推進市域社會治理現代化的可行性借鑒策略。

從具體對策來看，黨政主導、注重人民利益、基層治理體系建設是幾類主要的對策建議。一是黨政主導。要始終堅持黨在各項事務中的領導核心地位，在貫徹落實黨的方針政策決議基礎上，發揮好黨的主導和統籌作用[25]。二是注重人民利益。基于“楓橋經驗”，汪華東（2018）指出要堅持以人民群眾的利益為中心，充分發揮社會組織在治理過程中的作用，強化心理服務的體系建設[26]。姜曉萍（2019）則從人民群眾的利益出發，提出發展社區治理、構建多元合作的社會治理格局、提升社會公共服務的承載能力、建設智慧型城市幾大策略，來提升民眾的幸福感、主體感、獲得感和數據感[27]。這些策略在推進市域社會治理現代化的同時，注重居民的具體感受和需求。三是構建基層治理體系。要堅持推進治理資源和重心向基層傾斜，注重構建基層治理的完備體系[28]。陳成文（2020）從不同行動主體的行動邏輯出發，強調要通過牢固樹立協同發展理念，實現市域社會治理思維由“主客體關系”到“主體間性關系”的重要轉向，以此來打造共建共治共享的市域社會治理格局，深入推進市域社會治理現代化[29]。

二、市域社會治理現代化既有研究的局限性

目前，有關“市域社會治理現代化”的文獻數量在不斷增長。相關文獻可大致分為兩類：一是從理論層面出發，著重探討市域社會治理現代化概念的內涵和意義，試圖更加全面、透徹地剖析概念背后的深意；二是聚焦于地方實踐層面的探索，總結市域社會治理現代化的案例經驗，積極探尋推進市域社會治理現代化的有效模式和路徑。

1.理論層面

從理論層面來看，學界目前對于“市域社會治理現代化”的概念還沒有形成統一的認知，不同學者和不同研究都有自己的理解和詮釋。有的觀點強調市域社會治理現代化中治理理念、治理體系和治理能力現代化三個維度；有的觀點則著眼于社會治理格局的形成，強調市域社會治理現代化應該是一個整體性社會發展過程。這也說明“市域社會治理現代化”概念本身的內涵豐富，是一個有待繼續深入探索和研究的領域。

2.實踐層面

從實踐層面來看，學者們探究了市域社會治理現代化中的主要困難，也呈現了市域社會治理現代化推進過程中的重要經驗及可行策略。推進市域社會治理現代化的方法和對策是研究熱點之一。學者們有的從傳統中國社會治理經驗入手，有的著眼于現代社會治理的“楓橋經驗”；有的從基本理論內涵出發，也有學者站在實踐的基礎上從人民群眾的利益出發來思考。

但是，關于市域社會治理現代化的定量化分析還較為不足。從現有研究來看，大多數研究成果主要采取定性分析方法且大都停留在單獨個案的經驗總結階段，很少有對于不同地區案例進行對比分析、定量分析的研究，這也是既有研究的不足之處。個案研究盛行、比較研究的缺乏在某種程度上體現了當前市域社會治理現代化領域相關研究成果缺少一種從宏觀層面、整體性看待現實社會現象的視野，還需要進一步跳出個案局限，看到諸多個案背后的規律性和普遍性特征。而量化分析的相對欠缺使得以嚴格的、統一的標準來衡量各地市域社會治理現代化發展水平難以有效實現，因此科學統一的評價指標體系還有待進一步建立和完善。

通過深入分析既有研究成果可以發現，市域社會治理現代化的研究還有很大的發展空間。從研究內容來評判，關于市域社會治理的一些關鍵的基本理論問題還未得到解決，也尚未形成學界共識性的認知或發現其內在規律；與此同時，從研究方法層面進行分析，既有文獻的研究方法較為趨同，量化研究與多案例比較研究還需要進一步強化。

三、市域社會治理現代化研究趨勢展望

目前學術界在市域社會治理現代化領域已取得較為豐碩的研究成果，但是既有研究相較于高效能治理的要求及快速發展的市域社會治理現代化實踐而言，還存在很多需要深入挖掘和進一步完善的空間。

1.進一步明確市域社會治理現代化的內涵及評價指標體系

理論是行動的先導，在理論層面上清晰界定“市域社會治理現代化”的概念、研究提出相應的評價指標體系是非常必要的，“市域社會治理現代化”概念、理論及評價指標體系的科學界定將有助于在實踐層面為科學合理地選擇深入推進市域社會治理現代化的路徑以及制度安排等提供智力支持。學界對于“市域社會治理現代化”這一概念仍未做出明確和科學的界定，市域社會治理現代化的理論體系也尚未形成。例如，如何正確認識和處理因地制宜與市域社會治理之間的關系？如何有效銜接市域治理與縣域治理、省域治理、國家治理？與此同時，理論體系的不夠完善使得推進市域社會治理現代化的試點和實踐工作很可能會缺乏明確的方向、策略和路徑，只能沿著過往的案例和經驗進行摸索。如何構建具有較強共識或者說具有較強解釋力的市域社會治理現代化概念以及如何科學地評價和衡量市域社會治理現代化開展的成效是亟待研究的重要課題。

2.開展市域社會治理現代化的綜合性分析和比較研究

推進市域社會治理現代化研究還需要關注研究內容和研究方法。現有研究對于各地實踐模式大都停留在個案剖析、定性分析和經驗總結階段。與此同時，許多研究傾向于分析經濟技術水平更為發達的東部地區典型案例。盡管這些城市的實踐取得了顯著成效，但對于其他地區，尤其是相對欠發達地區而言，總結出來的實踐經驗普適性以及可借鑒性還不夠強。特別是目前，少有研究成果對不同地域的市域社會治理現代化實踐發展過程展開比較分析及綜合性的研究，對國家治理現代化進程中市域社會治理制度建設、內在機理與未來走向的探討也相對缺乏，這也是未來研究亟待深入的一個方向。大力倡導開展市域社會治理現代化的綜合性研究、量化研究以及比較研究，將有助于獲得更具一般性、規律性的實踐經驗，從而最大限度發揮理論研究對現實問題的科學指導作用。

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責任編輯：陳若水