鄉村振興戰略背景下村級集體經濟發展研究

王瑩瑩

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，深化農村集體產權制度改革，壯大集體經濟，2019 年中央一號文件明確指出要全面推開農村集體用地入市。發展壯大農村集體經濟已經成為補齊農村發展短板，落實鄉村振興戰略的重要舉措。

目前國內關于村級集體經濟的研究宏觀層面主要集中在概念界定、影響因素、對策建議等方面，多數以鎮或村為研究區，討論村級集體經濟發展的問題；微觀層面主要從股份制改造、財務管理、發展模式等角度出發，從某一方面較具體地提出村級集體經濟應采取的辦法措施。總體來看，現有的關于村級集體經濟的研究大多以村鎮為案例開展具體定性分析，缺乏廣度和定量支撐。

本研究從市域角度基于2016～2019 年村級集體經濟收入的數據統計，分析村級集體經濟發展變化情況和區域差異，宏觀上揭示村級集體經濟整體特征。從全市抽樣調研25 個行政村并集中普查一個鎮的全部行政村，廣泛且深入地了解村級集體經濟發展情況。以地市級為研究范圍，從宏觀和微觀角度分析村級集體經濟發展狀況，具有一定的創新性，研究結果可初步為村級集體經濟發展提供參考。

一、研究區概況

洛陽市位于河南省西部，東西長約179 公里，南北寬約168 公里，總面積1.52 萬平方公里。下轄1 個縣級市、8 個縣、6 個區，2710 個行政村。2019 年年末總人口717.02 萬人，2018 年常住人口城鎮化率57.57%，低于同期全國常住人口城鎮化率（59.58%）2 個百分點。地勢西高東低，境內山川丘陵交錯，地形復雜，其中山區占45.51%，丘陵占40.73%，平原占13.8%。橫跨黃河中下游南北兩岸，境內河渠密布，有10 余條河流蜿蜒其間。

近年來，洛陽市委把發展壯大村級集體經濟作為加強基層組織建設的一項重要任務并反復強調要“大力發展村級集體經濟”。2016 年下半年出臺了《關于扶持發展村級集體經濟試點工作的實施方案》，2019 年出臺了《關于深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神全面推進鄉村振興戰略的行動方案》并明確對發展村級集體經濟提出更高要求。在壯大村級集體經濟上洛陽市已取得明顯成效，大致打造出5 種村級集體經濟發展類型。包括：利用資源開發型，因地制宜，利用水面、林地、荒山、荒溝發展特色產業或利用人文景觀、生態資源發展鄉村旅游；利用資產資本經營型，利用村集體非農建設用地或土地整治等方式整理出的土地建設廠房或倉庫等，采取使用權入股或租賃方式；混合經營型，以集體資產資源參股農民合作社或工商企業，采取村村聯合或村企聯合等多種形式實現多元化經營；組織、引導、服務型，創辦村級經營性服務實體，為農民合作社、龍頭企業、種養大戶等提供產前、產中、產后有償服務；產業帶動型，利用臨近工業園區、礦區、城市周邊等優勢，創建與之配套的產業，延伸產業鏈條，將區位優勢轉化為經濟優勢。

二、洛陽市村級集體經濟發展狀況

（一）發展現狀

近年來洛陽市村級集體經濟發展穩步推進，截至2019 年年底，9 縣（市）中村集體經濟年收入5 萬元以上的村有2295 個，占總數的87.5%；年收入5 萬元以下的村有325 個，占總數的12.4%；集體經濟收入空白村只有3 個，占總數的0.1%。

表1 2019 年洛陽9 縣（市）集體經濟收入情況表

由表1 可知，9 縣（市）中多數村的村集體經濟收入達5 萬元，除宜陽縣年收入5 萬元以上的村占比為72.5%外，其他各縣（市）都在80%以上，欒川縣更達100%，即所有村的村集體經濟收入都在5 萬元以上。年收入5 萬元以下的村在汝陽縣、孟津縣和新安縣占比都在10%以下，分別為5.6%、7%和8.8%。宜陽縣和嵩縣年收入5萬元以下的村相對較多，分別有97 個和61 個。3個集體經濟收入空白村在嵩縣，其余縣市集體經濟收入空白村全部清零。

（二）近年來的發展變化

2016～2019 年，洛陽9 縣（市）村級集體經濟年平均收入不斷提高。2016 年年收入5 萬元以上的村僅有386 個，占總數的14.7%，2019 年增長到87.5%，4 年間尤以2017 年到2018 年增長最快，從657 個增長到1552 個，增長速率達136.2%（表2 和圖1）。

表2 2016-2019 年村集體經濟年收入5 萬元以上村個數

圖1 2016-2019 年洛陽市村集體經濟收入5萬元以上村個數變化圖

（三）整體特點

1.基本實現村村有收入。2019 年，洛陽9 縣（市）共有行政村2623 個，其中有集體經濟收入的村有2620 個，占99.9%，基本實現村村有收入。在抽樣調查的25 個行政村中，96%的村有集體經濟收入，其中收入最高的是欒川縣陶灣鎮魚庫村（81.25 萬元）。在普查的孟津縣麻屯鎮，25 個行政村均有集體經濟收入，其中21 個村集體經濟收入在5 萬元以上，最高的為李營村（58 萬元），最低的為宋嶺村（0.8 萬元）。

2.形成以土地出租為主、其他形式為輔的集體經濟模式。從形式上看，各村集體經濟收入來源不盡相同，土地出租是最主要的方式。在抽樣調研的25 個行政村中有土地出租村占比最高，其次是廠房出租和光伏發電，有經營性收入的村占比較低。麻屯鎮25 個村中21 個村有土地出租，6 個村有廠房出租，1 個村有光伏發電扶貧產業，僅有3 個村有集體種植 ，1 個村有集體養殖。土地、廠房出租是村集體經濟的主要形式。從比重上看，經營性質的村級集體經濟發展普遍較弱，多數村剛起步，尚處于摸索試驗階段，開始有收入的村較少，且一般收入都比較低。

3.地區發展不平衡，貧困村強于非貧困村。洛陽9 縣（市）之間的村級集體經濟發展不平衡。從統計數據上看（圖2），年收入5 萬元以上村占比較高的前4 個縣和年收入5 萬元以下村占比較低的前4 個縣都是欒川縣、汝陽縣、孟津縣和新安縣，這4 個縣發展相對較好。宜陽縣和嵩縣年收入5 萬元以上的村占比最低而年收入5 萬元以下的村占比最高，總體來看發展較弱。洛寧縣、伊川縣和偃師市處于中游。從抽樣調研的25 個樣本村來看，村級集體經濟收入最高的是欒川縣，平均為31.68 萬元，收入最低的為嵩縣，平均8.2萬元，與統計數據呈現的各縣發展水平高低基本一致。

各村之間村級集體經濟發展的強弱總體呈現出貧困村強于一般村的特點。近年來，隨著精準扶貧工作的實施，洛陽市各貧困村較一般村享受到了更多政策優惠，不管是在人力還是資金上都得到了較大幫扶。村級集體經濟的發展離不開資金和人才，貧困村在發展中能得到更多的上級資金支持和對口幫扶單位的資金與人才輸入，在強大的外力推動作用下村級集體經濟發展往往較好。而非貧困村多數只能依托村級現有的資金和村干部隊伍發展村級集體經濟，發展要素相對缺乏，發展水平也低于貧困村。

圖2 2019 年洛陽各縣（市）村集體經濟收入情況對比圖

三、制約村級集體經濟發展的因素

（一）缺乏發展村級集體經濟的啟動和運作資金

經濟欠發達地區的村集體運轉經費主要來源于上級財政轉移支付補助，收入渠道相對單一。近幾年，我國鄉鎮的財政收入雖然呈上升趨勢，但規模依然較小，這也就直接決定了村集體能拿到的來自鄉鎮撥付的資金數額相對不足。而近些年隨著農村各項事業的發展，村集體的事務性支出越來越多，村部整修、道路修復、文化體育設施建設等剛性支出大，壓縮困難。因此，除去剛性支出能用于發展村級集體經濟的資金就少之又少。而資金是發展村級集體經濟的重要物質基礎，缺少資金再好的項目也很難落地實施。

非貧困村的村級集體經濟發展普遍弱于貧困村，也是因為在很大程度上缺乏來自外界的資金注入。在抽樣調研和普查中發現的絕大多數村級集體經濟收入只能依靠土地和廠房出租，也與缺乏項目啟動和運作資金有關。由此可見，資金很大程度上決定了村級集體經濟的發展程度，資金缺乏成為制約村級集體經濟發展的最主要因素。

（二）缺少可用于發展村級集體經濟的土地

土地是發展村級集體經濟不可或缺的元素。在廣大農村地區，土地本應是最容易獲得、最充足的資源，然而調研中68%的村反映發展村級集體經濟缺乏土地，土地成為限制村級集體經濟發展的一大因素。一是隨著十幾年的快速發展，農村可供開發利用的存量土地基本被挖盡。二是國家為保護耕地，近些年對建設用地采取了嚴格控制，農村也面臨建設用地指標緊張的困難。三是土地流轉難度大、成本高。農民一方面對土地流轉態度謹慎，害怕失去土地不愿意流轉；另一方面，地價水漲船高，村集體本就經濟實力弱也就無力支付高額租金。

（三）缺乏必要的人力支撐

由于自然環境和生活條件影響以及發展機會和持續發展空間不足等原因，我國廣大農村地區尤其是中西部農村地區普遍存在人才缺乏問題；大量青壯年常年在外務工，村中常住勞動力較少。在抽樣的25 個村中，有的村中勞動力甚至不足100 人，留在農村的多是老弱病殘。

村干部在村中扮演的多是領頭羊角色，村干部能力的高低對農村發展水平有著直接影響。然而，當前多數村干部素質難以適應農村迫切發展的需求，一方面村領導班子成員年齡普遍偏大，50 歲以上的村干部占比高達70%，思想觀念陳舊，缺少干事創業的闖勁；另一方面，多數村干部難以熟練運用現代化辦公設備，且管理運營能力普遍不足，難以達到村級集體經濟發展的要求。

在發展壯大村級集體經濟的企業或者是村級合作社中,參與市場經營項目的人才和專業技術人員至關重要。然而廣大農村不僅難以吸引真正有能力有經驗的項目管理人才，而且無法留住與項目相關的本地專業技術人員。大量人才外流是當下農村面臨的嚴峻問題。村中常住勞動力受教育程度普遍偏低，缺乏專業技術人才，尤其缺乏可用于集體經濟發展的人才。雖然各縣區也出臺了一系列政策措施吸引人才，但引進機制不規范、激勵政策難到位等問題，導致所需人才還相對不足。

（四）管理不規范，財務制度不健全，債務負擔重

村務管理是農村工作的重要組成部分，農村面臨的很多問題和矛盾都是由村務管理不規范造成的。村級集體經濟管理是村務管理的一部分，村干部普遍反映，村級集體經濟管理不規范是目前制約村級集體經濟發展的一大難題，亟待解決。一方面，責任主體不明確，相關負責人不能以集體為中心，更多先考慮個人得失和利益，抱著“我不干有人干”的思想遇事推推拖拖；另一方面，缺乏考核標準，相關責任人進取精神和意識不強，思想懈怠，工作沒有精益求精爭第一的韌勁，得過且過。此外，村級集體經濟還缺乏經常性監督，也直接造成管理上的不規范。

管理亂首先是財務管理亂，直接原因是村內財務制度不健全。抽樣村中多數村缺乏健全的財務管理制度，很難對村財務進行有效監督和規范，導致在班子換屆時仍存在大量糊涂賬。村領導班子成員對財務現狀了解也不夠，甚至專職會計都無法準確弄清村內財務狀況。村債務負擔重，超過半數的抽樣村欠債達幾十萬元，嚴重負債也讓村無力無暇發展集體經濟。

（五）村干部和群眾對發展村級集體經濟的熱情不高

一是村干部對發展村級集體經濟還有很多疑惑和顧忌，認為是回頭走以前的老路，不合時宜。二是村干部普遍年齡大、文化程度低、力量薄弱，缺乏拼搏進取精神，在發展村級集體經濟上無能力、無精力。三是農村適齡勞動力多在外務工，少數留在村里的也在附近打工，農忙時可回家種地，對當下靠打工種地創收、多勞多得的生活方式比較滿意，對發展村級集體經濟沒信心、不放心。甚至只愿享受權益、不愿履行義務，只有看到收益才愿參與，且只能接受盈利不能接受損失。有信心的少，沒信心的多；愿意參加的少，不愿參加的多；主動積極的少，不聞不問的多。

四、促進村級集體經濟發展的建議

（一）因地制宜，做好規劃布局

不同地區由于自然地理條件和經濟社會發展水平不同，具有的比較優勢和發展機會也不盡相同。因此，發展村級集體經濟要因地制宜，根據自身的區位條件、資源優勢、人才狀況等確定合適的集體經濟發展路徑，合適的發展，不合適的不發展，實現差異化發展。如城中村持有地產，可依靠門面房出租；偏遠地區如欒川縣冷水鎮南溝村地處鉬礦區，可發展與工礦企業相關的服務業。發展村級集體經濟更重要的是人才。不僅要有懂經營、會管理、有技術的人才，這些人還要有一腔建設農村、干事創業的激情和斗志，奉獻先于索取，效益先于利益，集體先于個人。此外，發展村級集體經濟還要充分考慮和尊重群眾意愿，聽取群眾的想法和建議，想發展的發展，不想發展的不發展。總之，發展村級集體經濟還要結合地區的勞動力結構和群眾意愿，做到因地制宜。做好規劃布局，即要對項目預先進行全方位謀劃，從資金和人員配置、組織實施、監督管理等多方面考慮。避免腦門一熱，先干后想，倉促上馬，減少因項目夭折導致的資源和資金浪費，切忌挫傷群眾熱情。

（二）凝心聚力堅持聯合發展

多數村集體不管在人力、物力還是財力上實力都比較弱，僅依靠自身條件很難發展好村集體經濟。各村之間應打破各自為戰的困局，走聯合發展道路，采取村村聯合、村企聯合等多種方法抱團發展，集聚發展要素，壯大村級集體經濟實力。對鎮域范圍內有一定資金的若干村集體，如征地和拆遷補償資金，或上級統一撥付專項資金，若單獨發展集體經濟，由于資金限制往往是小打小鬧、捉襟見肘、不成氣候，很難形成一定規模，可將各村資金整合起來聯合投資共建項目。對產業類型相同的若干村集體，可融合項目，聯合成立公司，發展特色產業。如洛寧縣上戈鎮的蘋果種植遠近聞名，各村之間可聯合起來形成合力，擴大規模，創新經營方式，延長產業鏈。

聯合發展可積少成多、凝心聚力，解決村集體在單打獨斗中面臨的發展資金少、產業規模小、發展成本高等現實問題，實現資源的有效整合，發揮集聚效應，促進村級集體經濟發展，增加村集體收入。

（三）加強教育培訓和人才輸入

發展村級集體經濟離不開人才建設。提高農村人員素質，首先要加強對本土現有人員的教育培訓，其次應開拓思路增加人才輸入。

在加強本土現有人員培訓上，一是要重視村干部素質的提升。可通過與發達地區建立對口幫扶或專項合作等形式讓村干部能夠走出去，增長見識，拓寬思路，不局限于固有方式方法，讓村級集體經濟的發展多姿多彩。二是要加強對村中青壯年勞動力的專業技能培訓。可與高等職業院校和公司企業建立合作機制，通過專家授課、專題講座、參觀學習、分享交流等方式提高現有勞動力的技術水平和理論認識水平。

在增加人才輸入上，干部層面可參考對貧困村派駐第一書記和駐村工作隊的方法。實踐證明，第一書記和駐村工作隊在農村發展中起到了巨大作用。發展村級集體經濟，領導人的素質和能力同樣至關重要。可對有需要、有必要的村派駐肯想肯干的指導人員，并建立相應的人才晉升激勵機制。專業技術人才層面，對與地區發展需要匹配的大學生，可降低招錄條件，簡化招錄手續，吸納到鄉鎮一級工作崗位。對能用于村級集體經濟發展的優秀項目管理人才要給予重用，為他們發揮作用提供廣闊的發展空間。對具備一定技能的返鄉創業人才，要以服務為導向，積極進行引導和幫助。

（四）政府層面加大政策支持力度

農村作為資源要素流出地，發展村級集體經濟在多方面都處于劣勢地位，需要政府層面給予一定的傾斜，加大政策支持力度，才有可能更好發展。一是在土地方面要大力推進農村土地承包經營權流轉，發展規模經營，提高農業生產經營水平，并逐步探索解決發展村級集體經濟必要的建設用地整理問題。二是在資金方面加大扶持力度，安排村級集體經濟發展專項資金，并對村級集體經濟項目實施項目化管理，嚴格申報審批、資金撥付并提高效率、簡化程序。三是在人才方面建立村級集體經濟發展人才庫，通過個人自薦等方式匯總有意愿有能力投身村級集體經濟發展的相關人員，并接受村級對項目和人才需求的申請，充分發揮政府的橋梁紐帶作用，將合適的人放到合適的地方。四是建立相應的激勵和獎勵制度，鼓勵支持應屆大學生、青年干部等到農村歷練。并對在村集體經濟發展中作出突出貢獻的人員優先提拔重用。

（五）完善村級財務管理

村級財務管理是管好用好村集體資金、資產、資源，發展壯大農村集體經濟的重要基礎和保障。完善村級財務管理一是要制定完善的村級財務管理制度，包括資金審批制度、資金管理制度、票證管理制度、集中采購制度等，必要時可由鄉鎮代管村財務，村賬簿、憑證檔案由鄉村會計核算中心統一管理。二是要提高村級財務管理人員的素質，加大財務人才的培養。將文化知識水平高或者有財務工作經驗的人選拔出來，通過邀請專家授課等方式對其進行業務訓練和法律法規培訓，并組織其到鄉鎮政府或企業進行實習，提高其實踐能力。三是要強化村級財務監管，落實財務公開制度，對資金量大、財務復雜的村可聘請有資質的專業公司對村級財務進行管理。還應創建以村民為基礎的財務民主監督機制，確保村級財務得到群眾的有效監督。四是要強化村級財務審計監督。引入第三方審計機構，定期組織開展村級財務審計。由財政局、審計局牽頭，對村級財務進行抽查審計，對違法違紀的村級財務問題零容忍，嚴肅追究問責。