基礎教育新型政校關系重建的問題與建議

[摘? ?要]我國現有基礎教育政校關系存在政府權力下放與宏觀調控矛盾比較突出、合理有效的教育相關法律制度短缺、政府對學校的責任不清等缺陷。為此，可參考西方發達國家基礎教育新型政校關系的成功經驗，關注政府的教育服務功能，有效擴張學校辦學自主權，致力于打造評估型政府，并從轉變政府職能、明確政府責任、健全教育體制、優化學校治理等方面入手，重建基礎教育新型政校關系，實現基礎教育治理體系和治理能力現代化。

[關鍵詞]基礎教育;政校關系;現代學校制度

2010年7月，中共中央、國務院印發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，專門將“建設現代學校制度”列為一章;2014年8月，教育部印發了《義務教育學校管理標準（試行）》，明確學校管理職責為建設現代學校制度;2017年11月，十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議審議通過了《全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，再次提出構建新型政校關系、建設現代學校制度;2019年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022 年）》，兩份政策文件共同構成了基礎教育現代學校制度的頂層設計和行動方案;2020年11月，全國基礎教育學區化集團化辦學城市論壇在廣州成功舉辦，標志著以學區化集團化為新突破口的現代學校制度建設的全面縱深推進。基于此，我們必須厘清政府在基礎教育治理中的職能，保障教育公共性和公益性，賦予學校更多辦學自主權，建設基礎教育現代學校制度，高質量重建基礎教育新型政府與學校關系，以早日實現基礎教育治理體系和治理能力現代化。

一、我國現有基礎教育政校關系

存在的主要問題

基礎教育屬于公共產品，政府的基本屬性包括科層性、公益性和公共性，所以政府角色定位應該是為基礎教育提供公共服務，政府權力的行使必須以學校責任邊界為依據，明確政府對學校責任履行存在的問題，同時權衡學校在政校關系中的權力與責任、公平與效率、競爭與秩序、統治與治理、自治性與依賴性等現實困境。

1.政府教育權力下放與宏觀調控矛盾突出

基礎教育政校關系重建的首要條件是政府下放教育權力，而當前政府還沒有較好地轉變自身教育職能，實施教育簡政放權，取消教育行政審批中介服務事項，減少政府對公共教育的控制，也沒有真正落實好教育行政“放管服”改革和基礎教育供給側的結構性改革。此外，政府職能還沒有從教育微觀管理轉變為宏觀調控，以教育質量審核、教育質量評估、教育財政撥款等政策杠桿來監管公共教育活動，教育行政干預仍然較多，還未能賦予學校在人事、財務、課程設置等方面享有更多的教育教學自主權。

2.合理有效的教育相關法律制度短缺

當前的教育相關法律，如《義務教育法》《民辦教育促進法》《教師法》等已沿用數十年，其中許多條款已不能適應現實基礎教育事業的發展，尤其是政府與學校關系的法律法規仍顯薄弱和欠缺。由于缺乏合理有效的教育相關法律制度，導致教育行為缺少制度約束或教育制度混雜，進而表現出一定的制度沖突。科學有序的教育法律制度的缺乏，還會導致學校部分喪失辦學自主權，進而引發政府權力和學校權力的異化擴張與濫用。

3.政府對學校的責任不清

一些政府教育行政部門不時存在違法行政、濫用權力和自定規則、亂發指令的現象，出現對學校責任主體不清、責任內容不明、責任履行不當、教育問責不行的情況。“以縣（區）為主”的教育管理體制通常被篡改為教育經費投入體制，導致教育責任的轉嫁。政府履行學校責任時也會出現措施失當，開錯方子，好心辦壞事，一定程度地表現為缺乏履責決心和政治智慧。現行相關教育法律法規主要是權力條款，而責任條款則是相對隱性的、不明晰的，這非常不利于基礎教育新型政校關系的重建。

二、西方發達國家

構建基礎教育政校關系的做法

一些西方發達國家通過努力推動基礎教育政校關系變革，已初步取得了一些成效，構建了包括以經費為后盾的干預、績效換自主的機制、非線性轉移的權責、有技術含量的政府行為等新型教育治理體制機制。

例如，美國關注政府的教育服務功能，政府職能主要聚焦在統一課程、權力下移、制定學業標準、考試制度、為公眾提供準確的信息服務、監督國家政策有效實施等服務方面，并相繼提出了教學領導（instructional leadership）、分布式領導（distributed leadership）等政校關系理論。美國采用委托代理等多元辦學模式，包括：全部辦學資金來源于學區、州和聯邦政府融資及信仰、性別和種族等無差別招生的公立學校（public schools），辦學經費均來自學費、捐贈及機構贊助和精英教育理念的私立學校（private schools），制定課程時可以不受學校董事會和政府部門審查的特許學校（charter schools），設置特殊課程和較高學術水平的磁石學校（magnet schools），實行非歧視性教育政策和非盈利性的獨立學校（independent schools），經營天主教教區或新教教派和擁有神職人員教師的教會學校（parochial schools），隸屬于全國獨立私立學校協會的專有學校（proprietary schools），在家里通過父母、家庭教師或者網絡課程接受教育的家庭學校（home schools）等。

英國政府致力解決學校辦學自主權，包括學術管理的非中央集權化、教育市場化、新型學校模式、學校評估制度、校本管理和校本課程。教育分權與放權變革目標主要是加速經濟發展、提高管理效益、重新分派財政責任、提高民主化程度、增加地方控制權、引入市場為本的教育、提高教育質量等方面。英國還重新定位了政府在基礎教育改革中的角色、職能、權限、治理方式、相應的教育法制和規章等政校關系重建的重要因素。

法國則提出了“評估型政府”（the evaluative state）的概念，嘗試了政校關系互動的政府控制模式和政府監督模式。學校教育改革的重點是制定教育標準和推進評估運動，通過規定學生必須掌握的基本知識和達到升級及畢業的標準，全面提高政府在提升基礎教育質量的教育標準運動中的重要性。法國基礎教育政策調整限度涉及教育領域既得利益的削減、基礎教育代理鏈過長帶來的監督失效、學校在教育問題上的長期依賴性導致的教育管理民主素質欠缺等問題[1]。

三、我國重建基礎教育新型政校關系的

對策建議

重建基礎教育新型政校關系追求的目標是教育秩序、教育公平和教育效率，其中政府職能轉變是核心環節，保障和監控學校辦學自主權是關鍵問題。各級教育主管部門應該從教育權力社會回歸、政府服務功能加強、學校權力規范、教育責任明晰、生本價值取向等方面努力，穩固地構筑起有助于提高政府教育管理績效、助推學校自主發展、保障社會公平公正、促進學生全面發展的基礎教育新型政校關系[2]。

1.轉變政府職能

政府要在基礎教育新型政校關系重建過程中轉變自身職能，朝著教育公共治理的職能方向轉變，自覺把政府行為限定在相關教育法律的框架內，保證政府教育行政管理和行政決策民主化與科學化。政府行為應逐步退出具體辦學的微觀層面，更加致力于教育制度環境建設、維護教育市場秩序、提供教育公共產品和加強教育宏觀調控。政府對學校行為應實施引導、調節、服務和監督，保持教育總量大體平衡與適度規模，維護教育公平與教育均衡，充分體現教育政策的公共性。政府作用要嚴格限定在特定領域，防止政府行政權力在基礎教育領域的滲透和擴張，避免學校管理“泛行政化”和“泛機關化”，精準導向政府有所為、有所不為。

2.明確政府責任

要重塑政府角色，確立有限責任政府宏觀管理職能。要提供教育政策法規指導，制定《學校法》，對學校管理需要行政權力作用的領域法治化;制定《教育行政程序法》，對政府教育行政的所有行政方式和程序法治化;制訂《教育經費保障法》，對政府落實學校辦學經費保障法治化。要培育基礎教育資源市場，服務于學校科學發展。政府應大力推進教育權力清單、責任清單、問題清單制度建設，強化對教育行政的審批權、行政執法權、干部人事權、資金分配權和評審評估評比等行為的制度監管。政府要保障對基礎教育的投入，并監督學校依法規范辦學，要依法保障學校的辦學自主權，真正實現教育家辦學。

3.健全教育體制

基礎教育學校要建立健全以學生發展為本的現代學校法人治理結構與學校內部制度、以學校發展為本的政府依法管理系統與模式、以社區家庭與學校的互動機制、社會教育支持服務與監督系統。學校要努力做到依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與，建立一套包括現代學校法人制度、現代學校自組織制度及現代學校產權制度在內的完整的現代學校制度體系。大力推進基礎教育“管辦評”分離和“縣（區）管校聘”的深化改革，落實和擴大學校的辦學自主權。提高教育法治化水平，構建完備的教育法律法規體系，健全學校辦學法律支持體系。明晰政府、舉辦者、辦學者、教育者和受教育者的權責，讓政府與學校、社會機構、家庭各司其職，各負其責。

4.優化學校治理

要進一步彰顯學校法人地位，完善學校法人內部治理結構。要推行第三方教育評估，借力教育咨詢服務公司、民間教育科研機構、教育評估院、教育考試院等社會團體，以評促改，以優促建。各級基礎教育行政管理部門應引導學校推進改革發展頂層設計，加快制訂完善學校章程，進一步健全黨領導下的校長負責制，成立校董事會，大力發展教育中介組織，接受合作管理、委托管理等現代學校治理新模式。實施基礎教育多元辦學，推動公共教育權的多元回歸，成立混合所有制民辦寄宿制學校，推進基礎教育優質資源集團化辦學和區域學區化辦學，實現教育管理參與主體共同創新優化學校治理。

參考文獻

[1]馮大鳴.西方六國政府學校關系變革[M].上海：上海教育出版社，2011.

[2]焦非非.政校關系變革研究[D].廣州：華南師范大學，2016.

（責任編輯? ?郭向和）