省人大推動鎮街建立國有資產報告制度的創新實踐與對策建議
—— 以東莞中山兩市的探索實踐為例

張 華

2017年12月，中共中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，部署建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度，并要求縣級以上地方根據本地實際情況，建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度。截至2020年底，廣東縣級以上地方全部建立和實施國有資產管理情況報告制度。與此同時，我省東莞、中山兩市根據不設區縣、直管鎮街的特殊行政構架，主動作為，積極創新，推動國有資產報告制度向鎮一級拓展延伸。截至2020年底，東莞市32個鎮街、中山市18個鎮已全部建立國有資產管理情況報告制度，基本實現“全口徑、全覆蓋”目標，取得明顯成效。

主要做法及成效

（一）堅持黨的領導，上下聯動推進

我省各級黨委和人大始終把改革創新作為人大國有資產監督工作的應有之義和動力源泉，解放思想、實事求是，著力構建黨委領導、人大主導、政府負責的國有資產報告制度。

一是以制度建設夯實“監督之基”。中央《意見》印發實施后，廣東省委高度重視，立即部署落實中央《意見》精神，及時啟動了制度建設。2018年8月，省委印發《中共廣東省委關于建立省政府向省人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，要求省人大常委會加強對市、縣人大常委會國有資產監督工作的指導。省人大常委會制定了貫徹省委意見的實施辦法和五年規劃，明確支持東莞、中山市在鎮級建立國有資產報告制度。東莞、中山市委均于當年制定了《關于建立市政府向市人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》，提出從2019年起鎮人民代表大會根據實際情況聽取和審議鎮政府的綜合報告和一個專項報告，推進建立鎮屬國有資產管理情況向鎮人民代表大會報告制度。東莞、中山所屬鎮街黨委參照市委做法，制定了建立國有資產管理情況報告制度意見，為推進國有資產監督工作奠定了堅實基礎。

二是以先行先試探索經驗做法。2019年4月，東莞市人大常委會選定大朗、厚街和道滘鎮作為試點鎮，推動國有資產報告制度向鎮一級拓展延伸。2019年7月至9月，中山市18個鎮在人代會期間全部安排了聽取和審議鎮屬國有資產管理情況的報告，并提出了審議意見，開啟了鎮人大監督鎮屬國有資產管理情況工作的序幕。2020年6月，東莞市召開推進鎮街全面建立國有資產管理情況報告制度動員會議，研究部署鎮街建立和實施國有資產管理情況報告制度工作，明確參照試點經驗有序開展方案制定、清產核資、完善制度等工作，要求年底前全市所有鎮街建立和實施國有資產管理情況報告制度。

三是以機制創建確保有序推進。東莞、中山市各鎮街積極落實上級決策部署，在同級黨委的領導下，成立領導小組，制定工作方案，出臺實施辦法，以機制創建確保國有資產監督工作高效推進。比如，東莞市大朗鎮成立工作領導小組，由鎮人大主席兼任組長，副主席兼任副組長，相關職能部門任小組成員，安排法律、經濟等專業人才為辦公室工作人員；制定了關于建立國有資產管理情況報告制度的工作方案，廣泛征求鎮財政、自然資源、鎮屬公司等部門的意見建議，明確了監督范圍、監督對象、監督方式、報告重點等內容，不斷強化組織領導，確保工作責任落實。東莞市大嶺山鎮建立溝通協調機制，明確相關部門分工責任，確保各單位國有資產安全完整、有效運行。

（二）堅持問題導向，提高審議質量

實踐中，鎮人大審議意見的產生有兩個途徑：一是代表大會主席團向大會提出國有資產管理情況審查報告，會后由人主席團形成審議意見，交由政府辦理；二是大會主席團組織代表聽取國有資產管理情況報告，由財經小組或預算小組提出初步審查報告，會上形成審議意見，由主席團交由政府辦理。人大街道工委通過召開人大街道工委會議，組織部分駐街道市人大代表、街道國有資產管理情況報告制度工作領導小組成員等聽取和審議街道辦事處關于國有資產管理情況的報告，會議形成審議意見并交街道辦事處研究辦理。為提高會議審議質量，各鎮人大（人大街道工委）始終堅持問題導向，注重找準問題癥結，敢于動真碰硬，努力推動制約工作發展、群眾反映強烈的問題得到有效解決。

一是深入實際，加強調查研究。各鎮人大（人大街道工委）都圍繞監督議題，多渠道組織代表開展調查研究，增強會議審議的針對性有效性。比如，東莞市道滘鎮人大堅持視察與調研結合，在聽取和審議國有資產報告前由主席團成員帶領人大代表開展專題視察調研活動，了解政府資產經營使用、經濟效益和社會效益情況，為聽取綜合報告做好準備工作。中山市小欖鎮的鎮屬國資超百億元，當地人大專門組織調研，針對鎮屬國有資產存在“家底不清”、重經營輕管理等突出問題提出改進建議。

二是直面問題，加強溝通協調。各鎮人大（人大街道工委）重視與鎮政府（街道辦事處）的溝通聯系，及時就有關問題做好協調，形成工作合力，共同研究解決國有資產報告質量不高的問題。比如，東莞市大嶺山鎮人大針對各單位債權債務不清晰、資產管理不規范的問題，向鎮政府提出由鎮財政委托第三方開展清產核資工作。該鎮政府采納鎮人大的建議，于2019年9月公開招標選定第三方機構在全鎮范圍內對88家行政企事業單位開展清產核資工作。據核資報告顯示，截至2018年底，該鎮總資產73.86億元、總負債32.90億元，資產負債率由85.30%調整為44.54%，鎮屬國有資產所有者權益增加了18.28億元，規范了鎮屬資產管理，提高了國有資產報告質量。大朗鎮聘請中介機構對35家鎮屬企業進行清產核資，共出具35份核資報告，準確核清鎮屬企業的資產情況。東城街道委托第三方會計師事務所和律師事務所參與清產核資工作及辦理有關企業注銷的相關財務審計工作。

三是督辦落實，加強問題整改。各鎮人大（人大街道工委）針對審議、調研中發現的突出問題，提出分類整改問題清單、制定時間表，督促落實整改和問責要求。同時，加強跟蹤監督和日常監督，通過拓展和延伸國有資產管理情況報告的監督鏈條，保持監督的經常性和持久力。如東莞市大朗鎮人大主席團（擴大）會議審議了鎮屬國有資產管理問題整改情況報告，將會議提出的整改建議送鎮政府研究處理和整改，要求鎮政府在3個月限期內向鎮人大報告研究落實情況、存在問題整改情況；同時，通過“大朗人大”微信公眾號向社會公布了大朗鎮國有資產管理情況綜合報告，實現國資監管公開透明，回應社會關切。道滘鎮人大建立健全跟蹤監督機制，由人大代表通過開展視察、評議等各種形式代表活動，督促資產管理部門整改問題，推進資產管理公開透明。

（三）堅持突出重點，增強監督實效

東莞、中山市鎮街建立國有資產報告制度兩年多以來，聚焦監督鎮政府（街道辦事處）管理國有資產的情況，突出重點領域，狠抓關鍵環節，督促職能部門對國有資產管理在摸清家底、保值增值、完善體制、激活機制、加強管理等方面取得積極進展和明顯成效。

一是督促提交國有資產的“明白賬”。通過建立和落實報告制度，促使各鎮街首次亮出國有資產家底。截至2019年底，東莞市32個鎮街國有行政事業性資產和企業性資產合計1 957.76億元，其中行政事業性資產1 112.38億元，企業性資產845.38億元。從家底情況看，東莞市鎮街國有資產狀況總體優良，負債率低，凈資產率高。特別是鎮街屬國有企業包袱輕、潛力大、風險可控，鳳崗鎮屬企業總資產75.04億元，負債7.75億元，資產負債率僅為10.32%；東城街道屬企業總資產43.59億元，負債5.09億元，資產負債率僅為11%。

二是促進國有資產保值增值。東莞市大嶺山、東城、沙田、石排、長安、厚街、萬江、大朗、企石9個鎮街通過清產核資，截至2020年11月，所有者權益增加49.51億元。根據東莞市橋頭、石碣、長安、東坑、黃江、謝崗、厚街、樟木頭、石排、石龍、大嶺山、大朗、中堂13個鎮初步統計，共盤活土地、房產等資產計價106.93億元。在人大的監督下，中山市小欖鎮政府于2019年將工業總公司所屬的“三鳥市場”通過拍租的方式推向市場化經營，收益由原來的300萬元增至600萬元，促進了資產保值增值。

三是促進國有資產管理制度不斷完善。各鎮街以規范鎮（街道）屬國有資產管理為重點，進一步明確資產管理職責、資產配置標準，規范資產使用管理。據東莞市統計，各鎮街2年來建立健全國有資產管理制度文件共110件。比如，道滘鎮制定出臺《道滘鎮鎮屬資產管理實施辦法》，加強資產監管組織和制度體系建設。寮步鎮加強國有資產運營管理，制定了組織架構運行制度、總經理議事制度、決策事項及財務支出審批權限管理規定等9項內部管理規定。萬江街道建立街道屬企業議事和管理規則，做到管理者和經營者有章可依、有制可循。大朗鎮制定《大朗鎮國有資產管理監督工作制度》，對聽取和審議國有資產管理情況報告工作作出明確規范。東城街道出臺了《東城街道屬企業管理暫行辦法》，并先后制訂了《東城街道屬企業特聘人員及領導班子成員薪酬方案》等6項工作制度。

四是促進企業管理改革。在建立和實施國有資產報告制度過程中，為推進鎮（街道）屬國有資產健康持續發展，鎮政府（街道辦）及其企業資產管理部門深入研判經營業務，采取有效措施推進企業管理改革，加快轉型開發，取得明顯效果。道滘鎮加大資源整合力度，通過鎮城投公司與市東實集團旗山公司在南城村、小河村項目開發上深入合作，采取股權分配、按股收益等辦法，試行市屬企業土地整備模式，土地整備工作取得新突破，其中占地150畝的工改工項目已進入城市更新報批階段。

存在的困難和問題

從工作實踐看，我省東莞、中山市在鎮街建立國有資產報告制度取得了積極進展和明顯成效，但也存在一些現實困難和薄弱環節，主要有：

一是思想認識還不夠到位。個別部門和單位對加強國有資產監督重要意義的認識還不夠到位，存在“重資金、輕資產”，“重購置、輕管理”，“重有形、輕無形”的現象。個別工作人員認為國有資產管理歷史遺留問題較多、統計數據任務艱巨繁重，思想上存在畏難情緒，影響了工作效率。

二是工作開展還不平衡。由于各鎮街國有資產的分布、存量、數量、規模、種類等各不相同，導致各鎮街的做法不盡統一，有的鎮街按照《意見》的部署安排聽取一個專項報告和審議綜合報告，有的鎮街連續兩年都只安排聽取和審議一個綜合報告，也有的鎮街連續兩年只安排聽取和審議經營類國有資產管理情況的報告。

三是國有資產管理基礎有待進一步加強。部分資產管理制度、財務制度和會計核算體系還不健全。部分行政事業性資產統計覆蓋面不全、歷史資料不完整、會計核算基礎薄弱、價值計量方法不統一，存在底數不清的問題。國有自然資源資產管理側重于資源實物量調查掌握，資產價值核算和計量標準體系的建立工作仍處于探索階段?，F有各類資產報表信息系統的口徑和范圍還不一致，給數據的統計匯總和比對增加了難度。

四是國有資產監管機制有待進一步完善。部分鎮街屬企業國有資產監管不夠完善，企業監管部門不統一，一般由鎮街屬資產經營總公司、經濟聯合總社、經濟發展總公司等企業性行政化管理，監管力度和水平有待提高。

對策建議

各級要提高思想認識，加強溝通、上下協同、形成合力，持續推進鎮人大（人大街道工委）國有資產監督工作走深走實。

一是進一步提高思想認識。鎮街黨委、人大、政府及有關部門要提高政治站位，深化對建立實施國有資產管理情況報告制度重要性、緊迫性的認識，切實增強工作的自覺性和主動性。要持續加大監督力度，促進政府及其部門切實增強國有資產管理的責任感、使命感，落實管理責任，健全管理制度，加大監督問責力度，真正把國有資產管理成效作為履職能力和水平的重要體現。

二是進一步完善人大國有資產監督機制。健全完善政府與人大之間、省與市縣鎮之間、同級政府部門之間的溝通協商機制，統籌協調全省國有資產報告工作，完善相關部門國有資產數據庫，推動建立政府國有資產信息共享平臺，實現政府和人大之間的數據互通、共享，為人大監督國有資產管理情況提供技術支撐和保障。鎮街要穩步推進建立報告范圍全口徑全覆蓋、分類標準明確規范、報告與報表相輔相成的報告體系，有序推進國有資產監督管理情況向社會公開。

三是進一步夯實國有資產管理基礎。各鎮街要加大清產核資力度，搞好產權登記確認，厘清單位資產產權關系，明確各類國有資產的定義和范圍，加快完善涉及國有資產的會計制度和統計制度，建立價值核算和計量標準體系，統一細化資產核算口徑、范圍，按照全口徑全覆蓋要求摸清國有資產家底。

四是進一步健全國有資產監管機制。推進國有資產統一監管，特別是加快對經營性國有資產集中統一監管進程。推動建立完善資產管理與預算管理、財務管理有效銜接機制，著力優化國有資產布局，推進國有資產配置向關鍵領域和薄弱環節傾斜，從源頭上促進資源合理科學配置，提高財政資金使用績效。督促政府及其相關部門加快建立健全資產共享共用機制，加大資產調劑使用力度，有效盤活存量資產，提高資產使用績效。推動建立國有資產績效考評體系，形成有效的激勵約束機制，逐步將評價結果作為下一年度資產配置預算的重要參考依據。■

東莞萬江（資料圖片）