審計“兩統(tǒng)籌”在江蘇與山東兩省的實踐與思考
2021-05-20 07:01:48季書揚
上海商業(yè) 2021年4期
季書揚
一、引言
改革開放以來，中國審計事業(yè)在財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計、環(huán)境審計等方面全面推進(jìn)，取得了世人矚目的成果，但也面臨著審計監(jiān)督項目多、任務(wù)重、人員數(shù)量不足的現(xiàn)實問題。特別是在2015 年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳提出對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況實行審計全覆蓋的要求之后，審計需求和有限審計資源的矛盾更加突出，要求審計機關(guān)創(chuàng)新工作思路，科學(xué)有效解決這一客觀矛盾。
2018 年5 月，習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上提出，要加強全國審計工作統(tǒng)籌、優(yōu)化審計資源配置，為新時代審計工作的開展指明了方向，也為解決上述矛盾提供了方法論的指導(dǎo)。2019 年3 月，《審計署關(guān)于做好審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”有關(guān)工作的通知》出臺，揭開了通過合理統(tǒng)籌審計項目和審計組織方式解決大量審計需求與有限審計資源之間矛盾的實踐的序幕。在黨和國家的大力推進(jìn)下，全國各地審計機關(guān)開始對審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”進(jìn)行了一系列的探索。其中，作為率先作出響應(yīng)的省份，江蘇、山東均地處東部沿海，處于改革開放的前沿，經(jīng)濟迅速發(fā)展帶來的審計需要與審計資源矛盾尤為突出，其在探索中的作法也具有典型意義，因此本文以這兩地為例，對其實施“兩統(tǒng)籌”的做法、效果進(jìn)行分析，并提出了進(jìn)一步推進(jìn)“兩統(tǒng)籌”落實的建議。
二、“兩統(tǒng)籌”在江蘇省與山東省實施的措施和效果分析
（一）兩地實施“兩統(tǒng)籌”的主要措施
1.強化審計頂層設(shè)計
兩地均強化頂層設(shè)計，堅持完善總體指導(dǎo)意見。江蘇省審計廳積極與南京特派辦合作，共同出臺了工作意見；山東省審計廳也發(fā)布了相關(guān)政策落實跟蹤審計工作意見。兩地主要都以此加強上層指導(dǎo)，整合全盤工作思路。
2.抓住審計項目計劃這一“牛鼻子”
兩地均抓住審計項目計劃這一“牛鼻子”，堅持提高其整體性和協(xié)調(diào)性。江蘇省審計廳通過落實層級統(tǒng)籌以提高各級各部門的工作協(xié)調(diào)性，主要表現(xiàn)為聯(lián)動省市縣三級以實現(xiàn)多位一體；通過落實時序統(tǒng)籌以提高計劃的通盤指導(dǎo)性，主要表現(xiàn)為從第三季度開始就提前謀劃，令牽頭處編制方案；通過落實任務(wù)統(tǒng)籌以實現(xiàn)審人、審財、審物有機融合，提高任務(wù)部署的整體性，主要表現(xiàn)為淘汰以單一項目為主的計劃制定法，以預(yù)算執(zhí)行、政策跟蹤與經(jīng)濟責(zé)任審計為抓手。山東省審計廳加強就項目計劃、領(lǐng)導(dǎo)實施等事項與審計署駐濟南特派辦的交流協(xié)商，并重視結(jié)合多類型審計項目，致力于復(fù)合型審計計劃。
3.創(chuàng)新審計組織方式
兩地均創(chuàng)新審計組織方式，靈活搭配包括嵌入式、融合式的多種組織方式。江蘇省審計廳以效能為導(dǎo)向，使?fàn)款^處提前制定審計任務(wù)清單，做好同一單位不同項目的統(tǒng)籌銜接；南京市審計局推行“現(xiàn)場+遠(yuǎn)程”協(xié)同機制：在進(jìn)點前通過信息技術(shù)鎖定審計重點，帶著“問題”進(jìn)入現(xiàn)場，針對性審計。山東省審計廳拓展融合式組織方式形態(tài)，采取“重點部門+專題”的新型模式，深挖已有問題。
4.整合審計資源
兩地均整合各類審計資源，尤其是人力資源，集約管理全省資源，盡量使審計需求與審計隊伍相匹配。江蘇省南京市審計局積極探索“政府+社會中介”模式，并合理調(diào)用內(nèi)審人員，以形成多方合力。山東省審計廳通過協(xié)調(diào)上下級審計機關(guān)的人員工作以形成合力。
5.推進(jìn)數(shù)字化審計方式
兩地均注重“科技強審”，推行“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計方式，堅持構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計格局，提升工作效率。江蘇省南京市審計局創(chuàng)新提出“業(yè)務(wù)+大數(shù)據(jù)”的“雙主審、雙方案、雙報告”的工作模式，由業(yè)務(wù)組提供思路，由數(shù)據(jù)組展開分析，雙管齊下。
（二）兩地實施“兩統(tǒng)籌”的效果
經(jīng)過一系列實踐，兩地審計機關(guān)在推進(jìn)“兩統(tǒng)籌”方面取得了良好的效果，筆者從審計頂層設(shè)計、審前準(zhǔn)備階段、審中實施階段和審后終結(jié)階段分別選擇性列示之。（見下表）
表1 江蘇、山東兩地實施“兩統(tǒng)籌”的效果
（三）“兩統(tǒng)籌”在實施過程中的不足
雖然審計“兩統(tǒng)籌”的推行已小有成效，但此過程也存在一些問題。
第一，“兩統(tǒng)籌”在頂層設(shè)計上猶有不足。雖然兩地都積極制定了相關(guān)工作意見，但其在領(lǐng)導(dǎo)組織、質(zhì)量管理、溝通會商方面并沒有明確的要求，導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)和下屬難以明確劃分各自的職責(zé)，審計工作執(zhí)行情況可能面臨溝通不到位、反饋有缺失的狀況。
第二，“兩統(tǒng)籌”在部分環(huán)節(jié)的落實有待加強，主要是審計項目計劃和組織方式。在審計項目計劃方面：首先，中央一級預(yù)算單位的審計全覆蓋已基本實現(xiàn)，但納入的審計內(nèi)容仍有所缺乏，并對二級以下的預(yù)算單位也未實現(xiàn)完全的覆蓋；其次，對屬于中央機構(gòu)的部門的審計力度不夠，針對性較強的專項調(diào)查偏弱，績效審計項目數(shù)量不足。在組織方式方面，主要缺乏紀(jì)檢監(jiān)察部門、巡查組等外部機構(gòu)的聯(lián)動合作，并且，在審計機關(guān)上下聯(lián)動以及國家、社會、內(nèi)部審計三方聯(lián)動方面雖然有一定積極探索，但仍需加大力度。
三、進(jìn)一步推進(jìn)“兩統(tǒng)籌”落實的建議
（一）進(jìn)一步完善統(tǒng)籌融合的頂層設(shè)計
要進(jìn)一步深化“兩統(tǒng)籌”，在已有成果上“趁熱打鐵”，審計機關(guān)應(yīng)繼續(xù)完善頂層設(shè)計。第一，提高組織領(lǐng)導(dǎo)力度，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任審計組組長，由計劃部門協(xié)調(diào)推進(jìn)，以實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)有力、齊抓共管。第二，提高質(zhì)量管理力度，強化對融合型項目的質(zhì)量把關(guān)，遵循“誰實施誰負(fù)責(zé)”原則。第三，提高溝通會商力度，達(dá)成年初通報、月度溝通、季度協(xié)調(diào)，互相及時抄送相關(guān)信息與成果總結(jié)。
（二）進(jìn)一步強化相關(guān)環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌融合
建議審計機關(guān)繼續(xù)開拓項目計劃統(tǒng)籌的深度與廣度。第一，積極拓寬對于中央一級預(yù)算單位的審計內(nèi)容覆蓋面，并加強對于中央二級及以下預(yù)算單位的覆蓋；第二，融入更多針對中央機構(gòu)或部門的審計計劃，啟動更多更有針對性的專項調(diào)查和績效審計項目。第三，依據(jù)“取大優(yōu)先，突出重點，輕重緩急”的原則，合理安排各項審計工作。
建議審計機關(guān)以優(yōu)化整合審計資源為基礎(chǔ)，更大程度地加強項目組織方式的統(tǒng)籌，尤其是協(xié)作式組織方式。首先，地方審計機關(guān)著力加強與組織部、紀(jì)檢監(jiān)察部、巡查組等外部單位的合作。其次，繼續(xù)大力構(gòu)建國家審計主導(dǎo)、社會審計參與、內(nèi)部審計補充的“三位一體”審計格局，建立健全社會審計與內(nèi)部審計人才庫。同時，繼續(xù)重視審計機關(guān)的上下級聯(lián)動，進(jìn)一步推進(jìn)“上審下”“交叉審”、市縣聯(lián)動抽調(diào)人員等方式。
建議審計機關(guān)繼續(xù)強化審計后續(xù)整改的統(tǒng)籌監(jiān)查。明確牽頭處室的責(zé)任和其應(yīng)督查問題的整改進(jìn)程，規(guī)定其定期向政府、人大等匯報具體整改情況，爭取領(lǐng)導(dǎo)重視。對于整改不到位的狀況，各地審計機關(guān)應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行分類研究，明確整改障礙，深入探討頂層設(shè)計不足，從根本上提出體制性意見，以提高審計成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量。
（三）注重統(tǒng)籌融合的“剛?cè)岵?/h3>
2020 年，新冠疫情的突然到來使得外部環(huán)境發(fā)生巨變，這也為“兩統(tǒng)籌”工作的深化開展帶來了一定的不便。根據(jù)中央的判斷，外部環(huán)境的不穩(wěn)定性不確定性明顯增強，并可能成為“常態(tài)”。為使“兩統(tǒng)籌”在這一“常態(tài)”中仍行之有效，特別要在統(tǒng)籌計劃安排上注意“剛?cè)岵薄！皠偂保侵冈趯徲嫻ぷ髦袌猿帧皟山y(tǒng)籌”改革方向不動搖。改革方向決定宏觀、中觀和微觀三個層面上的審計資源分配，也是基層審計機關(guān)組織實施審計工作的基本遵循，在這個問題上是不能打折扣的。“柔”，是指“兩統(tǒng)籌”的內(nèi)容、形式、手段等方面可有所不同——一方面，“兩統(tǒng)籌”的計劃本身要能蘊涵“柔性”思想，要有意識地適應(yīng)復(fù)雜、多變的環(huán)境；另一方面，“兩統(tǒng)籌”的計劃執(zhí)行過程中也要能進(jìn)行“柔性調(diào)整”，即根據(jù)實際環(huán)境變化調(diào)整計劃實施的程序、形式或手段，必要時，可以重新考量期望目標(biāo)和現(xiàn)實的差距，重新定義“兩統(tǒng)籌”的審計目標(biāo)和審計任務(wù)。
