審計“兩統籌”在江蘇與山東兩省的實踐與思考

季書揚

一、引言

改革開放以來，中國審計事業在財務收支審計、經濟責任審計、績效審計、環境審計等方面全面推進，取得了世人矚目的成果，但也面臨著審計監督項目多、任務重、人員數量不足的現實問題。特別是在2015 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳提出對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋的要求之后，審計需求和有限審計資源的矛盾更加突出，要求審計機關創新工作思路，科學有效解決這一客觀矛盾。

2018 年5 月，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上提出，要加強全國審計工作統籌、優化審計資源配置，為新時代審計工作的開展指明了方向，也為解決上述矛盾提供了方法論的指導。2019 年3 月，《審計署關于做好審計項目審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》出臺，揭開了通過合理統籌審計項目和審計組織方式解決大量審計需求與有限審計資源之間矛盾的實踐的序幕。在黨和國家的大力推進下，全國各地審計機關開始對審計項目審計組織方式“兩統籌”進行了一系列的探索。其中，作為率先作出響應的省份，江蘇、山東均地處東部沿海，處于改革開放的前沿，經濟迅速發展帶來的審計需要與審計資源矛盾尤為突出，其在探索中的作法也具有典型意義，因此本文以這兩地為例，對其實施“兩統籌”的做法、效果進行分析，并提出了進一步推進“兩統籌”落實的建議。

二、“兩統籌”在江蘇省與山東省實施的措施和效果分析

（一）兩地實施“兩統籌”的主要措施

1.強化審計頂層設計

兩地均強化頂層設計，堅持完善總體指導意見。江蘇省審計廳積極與南京特派辦合作，共同出臺了工作意見；山東省審計廳也發布了相關政策落實跟蹤審計工作意見。兩地主要都以此加強上層指導，整合全盤工作思路。

2.抓住審計項目計劃這一“牛鼻子”

兩地均抓住審計項目計劃這一“牛鼻子”，堅持提高其整體性和協調性。江蘇省審計廳通過落實層級統籌以提高各級各部門的工作協調性，主要表現為聯動省市縣三級以實現多位一體；通過落實時序統籌以提高計劃的通盤指導性，主要表現為從第三季度開始就提前謀劃，令牽頭處編制方案；通過落實任務統籌以實現審人、審財、審物有機融合，提高任務部署的整體性，主要表現為淘汰以單一項目為主的計劃制定法，以預算執行、政策跟蹤與經濟責任審計為抓手。山東省審計廳加強就項目計劃、領導實施等事項與審計署駐濟南特派辦的交流協商，并重視結合多類型審計項目，致力于復合型審計計劃。

3.創新審計組織方式

兩地均創新審計組織方式，靈活搭配包括嵌入式、融合式的多種組織方式。江蘇省審計廳以效能為導向，使牽頭處提前制定審計任務清單，做好同一單位不同項目的統籌銜接；南京市審計局推行“現場+遠程”協同機制：在進點前通過信息技術鎖定審計重點，帶著“問題”進入現場，針對性審計。山東省審計廳拓展融合式組織方式形態，采取“重點部門+專題”的新型模式，深挖已有問題。

4.整合審計資源

兩地均整合各類審計資源，尤其是人力資源，集約管理全省資源，盡量使審計需求與審計隊伍相匹配。江蘇省南京市審計局積極探索“政府+社會中介”模式，并合理調用內審人員，以形成多方合力。山東省審計廳通過協調上下級審計機關的人員工作以形成合力。

5.推進數字化審計方式

兩地均注重“科技強審”，推行“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計方式，堅持構建大數據審計格局，提升工作效率。江蘇省南京市審計局創新提出“業務+大數據”的“雙主審、雙方案、雙報告”的工作模式，由業務組提供思路，由數據組展開分析，雙管齊下。

（二）兩地實施“兩統籌”的效果

經過一系列實踐，兩地審計機關在推進“兩統籌”方面取得了良好的效果，筆者從審計頂層設計、審前準備階段、審中實施階段和審后終結階段分別選擇性列示之。（見下表）

表1 江蘇、山東兩地實施“兩統籌”的效果

（三）“兩統籌”在實施過程中的不足

雖然審計“兩統籌”的推行已小有成效，但此過程也存在一些問題。

第一，“兩統籌”在頂層設計上猶有不足。雖然兩地都積極制定了相關工作意見，但其在領導組織、質量管理、溝通會商方面并沒有明確的要求，導致了領導和下屬難以明確劃分各自的職責，審計工作執行情況可能面臨溝通不到位、反饋有缺失的狀況。

第二，“兩統籌”在部分環節的落實有待加強，主要是審計項目計劃和組織方式。在審計項目計劃方面：首先，中央一級預算單位的審計全覆蓋已基本實現，但納入的審計內容仍有所缺乏，并對二級以下的預算單位也未實現完全的覆蓋；其次，對屬于中央機構的部門的審計力度不夠，針對性較強的專項調查偏弱，績效審計項目數量不足。在組織方式方面，主要缺乏紀檢監察部門、巡查組等外部機構的聯動合作，并且，在審計機關上下聯動以及國家、社會、內部審計三方聯動方面雖然有一定積極探索，但仍需加大力度。

三、進一步推進“兩統籌”落實的建議

（一）進一步完善統籌融合的頂層設計

要進一步深化“兩統籌”，在已有成果上“趁熱打鐵”，審計機關應繼續完善頂層設計。第一，提高組織領導力度，由主要領導擔任審計組組長，由計劃部門協調推進，以實現領導有力、齊抓共管。第二，提高質量管理力度，強化對融合型項目的質量把關，遵循“誰實施誰負責”原則。第三，提高溝通會商力度，達成年初通報、月度溝通、季度協調，互相及時抄送相關信息與成果總結。

（二）進一步強化相關環節的統籌融合

建議審計機關繼續開拓項目計劃統籌的深度與廣度。第一，積極拓寬對于中央一級預算單位的審計內容覆蓋面，并加強對于中央二級及以下預算單位的覆蓋；第二，融入更多針對中央機構或部門的審計計劃，啟動更多更有針對性的專項調查和績效審計項目。第三，依據“取大優先，突出重點，輕重緩急”的原則，合理安排各項審計工作。

建議審計機關以優化整合審計資源為基礎，更大程度地加強項目組織方式的統籌，尤其是協作式組織方式。首先，地方審計機關著力加強與組織部、紀檢監察部、巡查組等外部單位的合作。其次，繼續大力構建國家審計主導、社會審計參與、內部審計補充的“三位一體”審計格局，建立健全社會審計與內部審計人才庫。同時，繼續重視審計機關的上下級聯動，進一步推進“上審下”“交叉審”、市縣聯動抽調人員等方式。

建議審計機關繼續強化審計后續整改的統籌監查。明確牽頭處室的責任和其應督查問題的整改進程，規定其定期向政府、人大等匯報具體整改情況，爭取領導重視。對于整改不到位的狀況，各地審計機關應統一進行分類研究，明確整改障礙，深入探討頂層設計不足，從根本上提出體制性意見，以提高審計成果轉化質量。

（三）注重統籌融合的“剛柔并濟”

2020 年，新冠疫情的突然到來使得外部環境發生巨變，這也為“兩統籌”工作的深化開展帶來了一定的不便。根據中央的判斷，外部環境的不穩定性不確定性明顯增強，并可能成為“常態”。為使“兩統籌”在這一“常態”中仍行之有效，特別要在統籌計劃安排上注意“剛柔并濟”。“剛”，是指在審計工作中堅持“兩統籌”改革方向不動搖。改革方向決定宏觀、中觀和微觀三個層面上的審計資源分配，也是基層審計機關組織實施審計工作的基本遵循，在這個問題上是不能打折扣的。“柔”，是指“兩統籌”的內容、形式、手段等方面可有所不同——一方面，“兩統籌”的計劃本身要能蘊涵“柔性”思想，要有意識地適應復雜、多變的環境；另一方面，“兩統籌”的計劃執行過程中也要能進行“柔性調整”，即根據實際環境變化調整計劃實施的程序、形式或手段，必要時，可以重新考量期望目標和現實的差距，重新定義“兩統籌”的審計目標和審計任務。