領導干部自然資源資產績效審計評價研究

李 兵

一、引言

十八屆三中全會提出“對領導干部實行自然資源資產離任審計”, 2015 年中辦、國辦印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》提出要“探索并逐步完善領導干部自然資源資產離任審計制度，形成一套比較成熟、符合實際的審計規范”，全國各級審計機關根據各地自然資源資產的稟賦特點和生態環境保護重點，都針對性地組織審計試點工作。至此，自然資源資產離任審計的探索和發展呈現出制度化、常態化、快速化。目前，開展自然資源資產離任審計，主要是國家審計機關根據國家自然資源資產相關法律法規、政策制度等，對領導干部任期內開發、利用、保護履行自然資源資產的合法性、合規性和效益性進行審計和評價，引導領導干部踐行科學政績觀，促進經濟社會可持續發展。

二、自然資源資產離任審計常規對象

目前，國家審計未對自然資源資產離任審計對象有明確的定義，我們通常指的自然資源資產離任審計的對象一般包括以下幾類: 一是礦產資源，如煤礦、有色金屬、石油、天然氣等不可再生性自然資源；二是國土資源，如林地、耕地、城鎮居民用地等各類土地用地；三是水資源，長江、湖泊、水庫等不可替代的重要資源；四是森林資源，農場、牧場等；五是海洋資源，與海洋有關的沿海灘涂、海底礦產等資源；六是生態環境保護，特別是環境質量、排放總量的控制和生態紅線的保護。在開展自然資源資產離任審計中，審計人員要結合被審計領導干部履行職責所在地資源特點來制定實施方案，選取適合的評價指標，本文根據泰州地區自然資源資產稟賦特點嘗試構建評價指標。

三、基于 PSR 理論海陵區領導干部自然資源資產績效評價

海陵區隸屬江蘇省泰州市，地處江蘇省中部，地跨長江三角洲和里下河平原，西鄰揚州市江都區，北部和東部與泰州市姜堰區接壤，南連泰州市高港區，是泰州市的主城區，國土總面積300 平方公里，其中建成區46 平方公里，屬于典型的沖積平原。自然資源分類主要集中在國土資源、水資源和生態環境方面。領導干部自然資源資產離任審計評價的關鍵是評價指標的選用，并構建符合項目特征的評價方法標準的指標體系。PSR 理論由加拿大統計學家David Rapport 和 Tony Friend 最先提出, 后由OECD 和 UNEP 對其進行完善，用于資源環境的研究。PSR 理論即壓力（Pressure）、狀態（States）、響應(response)三大主題，將該理論用于領導干部自然資源資產離任審計指標構建中，可以清晰顯示領導干部履職和自然資源資產關聯性。其邏輯關系可以參考下圖1：

框架模型 PSR 框架體系反映出指標間存在的因果關系。領導干部為了地方經濟發展，必然要進行自然資源資產開發，自然資源資產結構和生態環境會發生變化，如果放任開發自然環境就會惡化，對人民群眾生產生活造成影響，甚至惡性循環。當前大多數領導干部生態保護意識得到提升，綠水青山就是金山銀山理念深入人心，利用和開發自然資源的同時通過一系列政策來維護自然環境，良性發展。該系統因果循環，構成了領導干部與資源環境之間的壓力一狀態一響應關系。根據這一因果循環思路，結合海陵區自然資源資產稟賦特點進行績效評價，詳見上表1。

表1 海陵區領導干部自然資源資產績效評價表

四、基于AHP 法績效評價分析過程

據《鄉鎮領導干部自然資源離任審計實施方案》審計內容，制定了審計評價目標層a、準則層ai、指標層aij，由區環保局、經信委、農委、住建局、發改委、財政局、統計局、國土分局、水利分局，各自然資源資產領導小組成員參照各自管理職能、定量指標評價結果給予各指標打分。

1.確定的評分值標準

（1）優秀，達到全國或者鄉鎮（街道）領先自然資源資產管理水平，90 分-100 分；

（2）良好，超過一般鄉鎮（街道）自然資源資產管理水平，80分-90 分；

（3）一般，與一般鄉鎮（街道）自然資源資產管理水平相當，70 分-80 分；

（4）合格，自然資源資產管理情況較為勉強，60 分-70 分；

（5）不合格，未能實現自然資源資產管理預期目標，績效較差，0-60 分。

2.各成員單位評價得分情況

（表2 自然資源資產管理情況評價表）

3. 綜合評價情況

本次審計運用美國運籌學家T. L. Saaty 教授層次分析法(Analytic Hierarchy Process 簡稱AHP)，對涉及到自然資源資產管理的各種因素，通過專家意見和分析者的客觀判斷，定性與定量相結合地進行分析。

（1）自然資源資產管理影響因素

第一類主要因素為{a1,a2,a3…a6},如表1 中準則層的“生態環境保護”、“土地資源管理”等；每一類主因素下面細分各個子因素aij（表1 中的指標層），即第i 主因素下的第j 子因素，子因素的數目可以相同也可以不同。

（2）根據自然資源資產特征建立管理因素模糊評價集

評價集是被調查者對評價對象可能做出的各種評價結果的集合。海陵區城東街道原黨工委書記湯榮祥同志自然資源離任審計根據管理情況建立的評價等級V=(v1,v2…v5)劃分為五個等級，對應的級別為“優秀”、“較好”、“一般”、“較差”、“極差”。

（3）計算評價權數

權數就是各指標因素相對重要性大小的度量值，權數子集合理恰當，可以得到綜合真實的評價結果。經過調查形成，統計計算形成判斷矩陣，根據判斷矩陣計算特征向量形成的權數，通過一致性檢驗，確定權數分配的合理性。

（4）綜合評價

根據自然資產資源的特點，采用AHP 法確定指標的權重。運用Delphi 法，對其重要程度分配打分，對各個指標的重要程度進行了兩兩比較，并進行計算，通過一致性檢驗。應用模糊數學的基本概念，確定每一個評價因子隸屬于評價等級集合中不同評價等級的程度。利用A×R 得到被評價對象的第一級模糊綜合評價結果向量B，用模糊權向量A 將不同的行進行綜合就可得到被評價對象從總體上來看對各等級模糊子集的隸屬程度。對第一類主要因素進行第二級模糊風險的綜合評價，將每一個A 作為一類因素,此時B 作為其單因素評價，構成第二級模糊風險綜合評價矩陣。最終形成結果向量 Bi=[b1b2... bi]，根據bi的大小，確定綜合評價情況。

綜合上述計算過程和結果，評價任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護績效情況。

五、結語

目前，各地都在探討領導干部自然資源資產離任審計工作，我們可以借鑒學習、研讀理解相關理論，深化對該領域審計的認識，進而指導實踐審計工作。解放思想再出發、對標找差新跨越，用心去思考、認識和總結，推動領導干部自然資源資產離任審計理論研究和審計實踐邁上新臺階。