底賬清 保護更精準(zhǔn)
——遼寧省高質(zhì)量推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作紀(jì)實

文/吳昊 侯放 王文玉 圖/董欣

遼寧遼河口國家級自然保護區(qū)自然資源確權(quán)登記測量踏勘

陽春三月，隨著氣溫回暖，秋冬時節(jié)南飛的候鳥，又開始陸續(xù)飛回北方。遼寧遼河口國家級自然保護區(qū)也如期迎來了候鳥遷徙高峰，不僅種類豐富，數(shù)量也有提升。隨著生態(tài)環(huán)境的改善，近幾年，每到春天都有丹頂鶴、東方白鸛、雁鴨等種類的數(shù)萬只大型候鳥回到這里歇腳。

以遼河口國家級自然保護區(qū)為代表，遼寧自然資源稟賦豐富，在全國處于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略重要位置。為了更好地保護這些珍貴的自然資源，遼寧全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)決策部署，高質(zhì)量推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作，服務(wù)支撐自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革。2020年1月，遼寧省政府辦公廳印發(fā)《遼寧省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作總體方案》，明確了全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作目標(biāo)、主要任務(wù)、計劃安排和保障措施，標(biāo)志著全省從上至下全面啟動自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。當(dāng)年，遼寧在總結(jié)前期試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，選取了特色突出的7個省級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記項目。目前，相關(guān)項目已經(jīng)完成了地籍調(diào)查、底圖繪制、資料入庫等工作，并設(shè)立了界樁，為登簿發(fā)證做好了充分準(zhǔn)備。

全面探索，總結(jié)各類自然資源確權(quán)登記經(jīng)驗

為全面開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記積累經(jīng)驗，2020年遼寧完成的其他省級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記項目也都各具特色：白石砬子國家級自然保護區(qū)林木及野生動物資源豐富，其森林植被的原生性、物種的多樣性、分布的地帶性都具有非常重要的保護價值；北票鳥化石國家級自然保護區(qū)是遼寧唯一的古生物國家級自然保護區(qū)，也是重要的地質(zhì)遺跡；大伙房水源地保護區(qū)是遼寧省重要的水源地，生態(tài)功能重要。此外，小凌河與中華鱉保護區(qū)相互重合，這兩個項目成了開展水流與自然保護區(qū)確權(quán)登記的有益探索和嘗試。

經(jīng)過2020年遼寧省自然資源確權(quán)登記工作，遼寧省充分總結(jié)了各類自然資源確權(quán)登記工作經(jīng)驗，形成了已白石砬子國家級自然保護區(qū)為代表的動植物保護區(qū)確權(quán)登記工作基本做法及流程；以渾河、小凌河為代表的水流自然資源登記操作規(guī)程；并探索以北票鳥化石國家級自然保護區(qū)為代表的特殊類型自然保護區(qū)確權(quán)登記方式方法。同時，全面總結(jié)了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中單元劃定、權(quán)屬調(diào)查、資料核實等技術(shù)環(huán)節(jié)工作方法及相關(guān)技術(shù)問題的處理方法，為全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作全面推進提供基礎(chǔ)參考。

服務(wù)生態(tài)保護，確保濕地生機盎然

遼河口濕地位于遼寧省盤錦市境內(nèi)、遼河三角洲的最南端、雙臺子河入?？谔帲搮^(qū)域由大遼河、雙臺子河、大凌河、小凌河等河流綜合供水，形成遼東灣頂部延綿的永久性淡水沼澤、鹽沼、沙灘和潮間泥灘濕地。葦海浩瀚，堿蓬灘涂綿延，構(gòu)成了遼河口國家級濕地生態(tài)保護區(qū)中獨特又著名的紅海灘景觀，這里也是世界第二大蘆葦濕地景觀。

在選取遼河口國家級自然保護區(qū)開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記后，遼寧省自然資源廳（以下簡稱“遼寧省廳”）會同盤錦市政府印發(fā)工作實施方案，充分發(fā)揮盤錦市林業(yè)和濕地保護管理局主動性，明確項目任務(wù)、各部門職責(zé)，協(xié)助項目作業(yè)單位完成資料收集，工作底圖制作。據(jù)了解，目前該項目已經(jīng)按照登記標(biāo)準(zhǔn)和流程，開展了通告張貼、內(nèi)業(yè)外業(yè)、成果核實等一系列工作。

以遼河口濕地為代表，濕地是遼寧重要的特色自然資源，總面積近1.4萬平方公里。這些濕地分散于省內(nèi)10大河流，其特點是不僅分布有大面積的蘆葦沼澤、河谷溪流，而且還分布有山間階地、人工林、灌叢地和草坡地等。目前，遼寧已建立濕地資源類型的保護區(qū)26個，其中國家級3個，省級6個。隨著自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的陸續(xù)開展和完成，這些濕地生態(tài)資源將得到更充分、更完備的保護，持續(xù)保持盎然生機。

服務(wù)河長制，劃清水流“四個邊界”

遼寧共有大小河流3000余條，主要分布于遼河流域的5大水系。以流域面積看，5000平方公里以上的河流17條，1000至5000平方公里的河流31條。目前，遼寧已經(jīng)全面建立河長制。

其中，渾河是僅次于遼河、鴨綠江的遼寧第三大河，也是省會沈陽市的“母親河”，全長415公里，流域面積2.5萬平方公里，流經(jīng)沈陽、鞍山、撫順、營口、遼陽、盤錦6市、24縣（市、區(qū)）。鑒于渾河在省內(nèi)獨流入海，有利于省級探索水流自然資源確權(quán)登記，因此在2020年被列為省級自然資源確權(quán)登記項目。但也因為其流經(jīng)范圍廣、涉及部門多、收集資料難，成為難度最大的項目。

為了探索更好地服務(wù)河長制，支撐保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)，遼寧省廳以水利部門提供的渾河劃界管理范圍為基礎(chǔ)，充分利用第三次國土調(diào)查土地利用現(xiàn)狀，以及水利普查、濕地調(diào)查、林地調(diào)查等各專項調(diào)查數(shù)據(jù)成果，經(jīng)各流經(jīng)地區(qū)縣級政府依據(jù)實地調(diào)查核實成果，進行勘界確認后，劃定了各段渾河的登記單元。同時，采用“圖上判讀指界，實地補充調(diào)查”的方式，摸清了項目的自然資源所有者主體及權(quán)屬邊界等權(quán)屬情況，劃清了“四個邊界”。

建立全省統(tǒng)一的權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，確保成果扎實有效

在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中，遼寧省統(tǒng)一開展了全省自然資源確權(quán)登記底圖制作及省級自然資源權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作，按照國家標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合遼寧省實際情況，以第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，全面搜集全省自然保護區(qū)、水流、集體土地所有權(quán)、用地紅線等數(shù)據(jù)，經(jīng)過坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、匯總建庫等數(shù)據(jù)處理工作，建立了省自然資源權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，并已完成了2020年7個登記單元數(shù)據(jù)匯交。同時，制定了遼寧省級重點自然資源調(diào)查與確權(quán)登記監(jiān)理和質(zhì)量檢查監(jiān)理工作方案、遼寧省自然資源調(diào)查與確權(quán)登記成果驗收辦法（試行）等遼寧省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，項目實施過程中，組織監(jiān)理單位和數(shù)據(jù)庫建庫單位，對項目進行質(zhì)量檢查和成果驗收，先后開展了3次數(shù)據(jù)匯交和補充完善，確保成果符合國家標(biāo)準(zhǔn)。

遼寧在推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作過程中，嚴(yán)格把握登記標(biāo)準(zhǔn)，確保成果扎實有效。2020年各省級項目實施期間，遼寧省廳、遼寧省水利廳會同項目涉及地級市政府，共同印發(fā)了工作實施方案。項目作業(yè)單位按照相關(guān)要求，形成了文字、文件、圖件等系列成果：一是實施方案、技術(shù)方案、工作報告、質(zhì)檢報告等項目文字成果；二是成果審核表、單元信息表、界址標(biāo)示表、審批文件等文件成果；三是自然資源分幅地基圖、登記單元圖、自然資源現(xiàn)狀圖等圖件成果。

市級主動探索，樹立省內(nèi)工作標(biāo)桿

除了省級項目，沈陽市也主動進行了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記探索。

在對全市236條河流進行調(diào)查梳理的基礎(chǔ)上，沈陽結(jié)合河長制工作，選取輝山明渠先行開展水流自然資源確權(quán)登記。輝山明渠屬于渾河水系，全長15.6公里，跨越沈河、大東兩個行政區(qū)，上游為有堤段，下游為無堤段。此前，沈陽市水務(wù)局已完成河湖劃界工作，且編制了“一河一策”治理及管理保護目標(biāo)。項目實施過程中，沈陽市自然資源局收集了不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)、“三調(diào)”數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田劃定成果、生態(tài)保護紅線、森林“一張圖”數(shù)據(jù)、水質(zhì)監(jiān)測及排污許可、河長制成果等成果，會同市水務(wù)局、沈河區(qū)政府、大東區(qū)政府聯(lián)合下發(fā)了工作實施方案，并將方案直接下發(fā)至各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），保障了后續(xù)相關(guān)工作的順利推進。在首次預(yù)劃登記單元時，工作人員重新對輝山明渠進行了全線實測，最終按照提防實際界線劃定登記單元范圍，在排除暗渠、上級河流交叉部分后，最終劃定輝山明渠5個登記單元，最大程度減少了土地權(quán)屬糾紛的問題。

具體工作中，沈陽采用無人機傾斜攝影測量技術(shù)，對部分區(qū)域進行了影像數(shù)據(jù)采集，生成了輝山明渠以及兩岸地物的實景三維立體時空模型數(shù)據(jù)，總建模長度約9公里,面積3平方公里，模型分辨率為5厘米，可以清晰展示輝山明渠的自然資源狀況以及河流受侵占和排污情況，并實現(xiàn)界址點采集等功能。這為相關(guān)自然資源的開發(fā)、利用、保護和管制，展現(xiàn)直接性、全景性、多維性的物體形態(tài)、現(xiàn)實狀況和精準(zhǔn)數(shù)據(jù)，提供了決策依據(jù)和重要參考。

據(jù)了解，2021年遼寧將繼續(xù)開展仙人洞、大凌河等自然保護區(qū)和水流的確權(quán)登記工作，計劃年底前完成所有國家級自然保護區(qū)、生態(tài)功能突出的省級保護區(qū)，以及不跨省域的省級重點河流的確權(quán)登記工作，并同步配合國家做好海域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點。同時，各市也將按照市級工作方案，以沈陽為標(biāo)桿，推進市域內(nèi)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作。