長三角協(xié)同立法邁出新步伐：長江流域禁捕“同聲相應(yīng)”

☉本刊記者 趙楊洋

在長三角一體化發(fā)展的時代大背景下，“親如一家”的長三角人民，正合力譜寫著協(xié)同立法的新篇章。

上海市人大常委會于2 月表決通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》后，3月底，江蘇省人大常委會、浙江省人大常委會、安徽省人大常委會也分別通過了關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作的決定（以下簡稱“決定”）。

為體現(xiàn)長三角三省一市立法的協(xié)同性，三省一市決定的實(shí)施時間統(tǒng)一為2021年4月1日。當(dāng)天下午，滬蘇浙皖三省一市人大常委會在上海聯(lián)合舉辦新聞發(fā)布會，分別對決定進(jìn)行解讀。值得一提的是，這是繼《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》《關(guān)于促進(jìn)和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》后，長三角地區(qū)再次開展區(qū)域協(xié)同立法。

協(xié)同立法的又一次成功實(shí)踐

3月31日閉幕的江蘇省十三屆人大常委會第二十二次會議，表決通過了《關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，為長三角三省一市人大常委會圍繞長江流域禁捕工作問題開展協(xié)同立法，畫上了圓滿的句號。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次深入長江上中下游省市基層一線考察、謀劃部署、指導(dǎo)推動長江生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，以新視野、新認(rèn)識、新理念賦予長江流域生態(tài)文明建設(shè)新的時代內(nèi)涵。

去年8月，習(xí)近平總書記在合肥主持召開扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會時再一次強(qiáng)調(diào)，“長江禁漁是為全局計、為子孫謀的重要決策”，要求“沿江各省市和有關(guān)部門要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，細(xì)化政策措施，壓實(shí)主體責(zé)任，保障退捕漁民就業(yè)和生活。要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊非法捕撈行為，務(wù)求禁漁工作取得扎實(shí)成效。”2020 年12 月，全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國長江保護(hù)法》作出相關(guān)規(guī)定，長江流域相關(guān)地方根據(jù)需要在地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定、規(guī)劃編制、監(jiān)督執(zhí)法等方面建立協(xié)作機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。

可見，長江流域環(huán)境的整治需要協(xié)同，僅僅依靠某個省市的“單打獨(dú)斗”難達(dá)效果。

為此，去年12 月24 日至25 日，長江“十年禁漁”長三角地區(qū)三省一市人大聯(lián)動監(jiān)督、協(xié)同立法座談會在上海召開。會議決定，長三角三省一市共同商定，率先建立“十年禁漁”的省際人大工作協(xié)調(diào)機(jī)制，開展聯(lián)動監(jiān)督、協(xié)同立法，由上海市人大常委會牽頭，長三角地區(qū)長江流域禁捕采用法規(guī)性決定的方式，爭取在2021年第一季度同步出臺決定，推動“十年禁漁”相關(guān)措施的落實(shí)，促進(jìn)和保障長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

據(jù)了解，今年1 月6 日，上海市人大常委會相關(guān)委員會分三路赴江蘇、浙江、安徽三省，通過對相關(guān)工作進(jìn)行了研討和溝通，進(jìn)一步深化合作，凝聚共識。之后，各省市分別開展相關(guān)立法調(diào)研和決定起草工作，并于近日的人大常委會會議上審議通過了決定。

記者注意到，在此次的新聞發(fā)布會上，“協(xié)同”兩字被提及40多次。

“因長江具有流域性及水生物資源流動性的特點(diǎn)，長江禁捕工作需要協(xié)同立法來保障。”上海市人大常委會法工委主任丁偉指出，這次是四地人大為了實(shí)施長江大保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)協(xié)同開展的立法項(xiàng)目，體現(xiàn)了“決策協(xié)同、文本協(xié)調(diào)、執(zhí)法協(xié)力、監(jiān)督協(xié)作”的特點(diǎn)。江蘇省人大常委會法工委副主任夏正芳表示，這既是對剛剛施行的長江保護(hù)法貫徹實(shí)施的積極響應(yīng)，也是長三角區(qū)域立法協(xié)同的又一次成功實(shí)踐，對區(qū)域生態(tài)發(fā)展與治理必將起到重大的推動作用。浙江省人大常委會法工委副主任何曉明認(rèn)為，協(xié)同出臺決定，是三省一市從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)推進(jìn)長江流域生態(tài)保護(hù)的重要舉措。安徽省人大常委會法工委副主任曹林生也表示，長三角三省一市率先建立“十年禁漁”的省際人大工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動相關(guān)措施的落實(shí)，促進(jìn)和保障了長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展。

協(xié)同中彰顯地方特色

地處長江三角洲的江蘇，長江岸線超過1000公里，除了長江干流，江蘇水網(wǎng)密布、湖泊眾多，納入禁捕的有15個湖泊、3條重要支流。

“目前我省‘退’的任務(wù)已基本完成，但‘禁’的任務(wù)依然艱巨。尤其在執(zhí)法監(jiān)管方面還存在短板。此次起草過程中，我們充分關(guān)注了這方面問題。從制度層面作了有針對性的回應(yīng)。”據(jù)夏正芳介紹，江蘇在決定中規(guī)定，設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府在落實(shí)禁捕屬地管理責(zé)任的過程中，要建立與相鄰設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）交界區(qū)域共管機(jī)制，更好地依法打擊非法捕撈等行為。又如，決定明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)落實(shí)管理人員，開展禁捕區(qū)域日常巡查，協(xié)助做好禁捕相關(guān)管理工作。再如，在加強(qiáng)宣傳教育、努力在全社會營造支持禁捕、保護(hù)生態(tài)的氛圍方面，首要規(guī)定了政府的責(zé)任，明確地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)禁捕的宣傳教育，鼓勵志愿服務(wù)活動，建立舉報獎勵，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。此外，為了使決定與已經(jīng)修改的《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》更好銜接，決定中明確“攜帶炸魚、毒魚、電魚等裝置、器具和禁用漁具，以及小于最小網(wǎng)目尺寸的網(wǎng)具進(jìn)入禁捕區(qū)域的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照《江蘇省漁業(yè)管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定處罰。在禁止垂釣的區(qū)域內(nèi)垂釣的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門依法查處。”

不僅是江蘇，在強(qiáng)調(diào)協(xié)同一致的基礎(chǔ)上，各地也根據(jù)自身特色，增加相應(yīng)內(nèi)容，使決定能夠切實(shí)解決實(shí)際問題。

為在禁捕領(lǐng)域形成合力，共同打擊違法行為，上海結(jié)合本市多年實(shí)踐，在決定中規(guī)定發(fā)揮“一網(wǎng)統(tǒng)管”、城市數(shù)字化、網(wǎng)格化管理等優(yōu)勢，加快實(shí)現(xiàn)各部門信息數(shù)據(jù)共享，建立健全發(fā)現(xiàn)、響應(yīng)和處置機(jī)制。同時，加強(qiáng)執(zhí)法力量和資源裝備整合，探索推進(jìn)水陸聯(lián)動和協(xié)同執(zhí)法，建立中央直屬機(jī)構(gòu)與本市政府部門的聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，加大對非法捕撈等行為的依法查處力度。

“數(shù)字治理是浙江的‘金名片’，加之浙江是漁業(yè)大省、海洋強(qiáng)省，推進(jìn)海洋和漁業(yè)領(lǐng)域的數(shù)字化是全省數(shù)字化改革的題中之義。”何曉明介紹，浙江的決定中明確指出，推進(jìn)漁業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域數(shù)字化改革，加快漁船精密智控等數(shù)字化應(yīng)用體系建設(shè)，探索推進(jìn)水陸聯(lián)動和多部門聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)動執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法，加強(qiáng)禁捕區(qū)域垂釣管理。

安徽也加入了“個性化”條款，在決定中提出，發(fā)揮皖事通辦平臺、網(wǎng)格化管理等優(yōu)勢，加快實(shí)現(xiàn)各部門信息數(shù)據(jù)共享，建立健全非法捕撈等違法行為的及時發(fā)現(xiàn)、響應(yīng)和處置機(jī)制。

此外，三省一市都依據(jù)國家與省、直轄市確定的長江流域及重點(diǎn)水域，明確劃定禁捕范圍。據(jù)悉，上海市禁捕范圍涉及浦東新區(qū)、崇明區(qū)、寶山區(qū)、奉賢區(qū)、金山區(qū)；江蘇省禁捕區(qū)域明確為長江干流江蘇段，長江河口規(guī)定區(qū)域，國家和省級水生生物保護(hù)區(qū)，滁河、水陽江、秦淮河和石臼湖等水域；浙江省禁捕區(qū)域包含省內(nèi)管轄的長江口禁捕管理區(qū)海域，以及浙江省境內(nèi)的太浦河及其附屬湖泊和管轄的太湖沿岸水域；安徽省則將水生生物保護(hù)區(qū)，長江干流安徽段，以及華陽河、水陽江、皖河、青弋江、漳河、滁河干流和菜子湖、巢湖水域等確定為禁捕區(qū)域。

“小切口”做出“大文章”

長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)，一個是治污，一個是治岸，一個是治漁。此次協(xié)同立法，滬蘇浙皖三省一市，在《中華人民共和國長江保護(hù)法》已經(jīng)施行的背景下，首次聚焦長江流域禁捕工作這一“小切口”，提出具有細(xì)化性和針對性的解決方案，讓決定真正“立得住、行得通、真管用”。

“決定條款并不長，但非常精煉、管用，從決定動議到出臺只用了2-3個月，體現(xiàn)了‘小快靈’的立法特點(diǎn)。”丁偉介紹道。

為充分發(fā)揮此次立法的協(xié)同效應(yīng)，記者注意到，在三省一市出臺的決定中，就三省一市在長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，探索長江流域禁捕跨省聯(lián)動監(jiān)督、協(xié)同立法、聯(lián)合執(zhí)法，提出了建立健全三省一市協(xié)同的閉環(huán)監(jiān)管長效機(jī)制，探索建設(shè)覆蓋三省一市的船舶登記信息共享平臺、漁船動態(tài)監(jiān)管平臺、水產(chǎn)品市場流通追溯監(jiān)管平臺和執(zhí)法信息互通共享平臺等“四大平臺”，共同打擊破壞禁捕的各類違法犯罪行為，依托部省際長江口禁捕管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)長江口水域非法捕撈整治，加強(qiáng)長江口禁捕管理區(qū)管理等方面具體規(guī)定。

實(shí)施長江流域重點(diǎn)水域禁捕、落實(shí)退捕漁民安置保障工作，是為全局計、為子孫謀的重要生態(tài)工程、民生工程。為此，三省一市出臺的決定中均專設(shè)一條對持續(xù)推進(jìn)退捕漁民安置保障工作作出規(guī)定，要求人力資源社會保障部門和相關(guān)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)退捕漁民的就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)技能培訓(xùn)，優(yōu)先安排就業(yè)困難的退捕漁民從事公益性工作，做好退捕漁民的保障工作，并指出各級財政部門應(yīng)當(dāng)加大資金投入力度，統(tǒng)籌整合相關(guān)資金，支持退捕漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)安置、社會保障等資金需求。

打擊非法捕撈關(guān)系到長江“十年禁漁”行動能否保質(zhì)保量完成的重要一環(huán)。決定中均提到要加快實(shí)現(xiàn)各部門信息數(shù)據(jù)共享，建立健全非法捕撈等違法行為的及時發(fā)現(xiàn)、響應(yīng)和處置機(jī)制；聯(lián)動執(zhí)法機(jī)制，加大對非法捕撈等行為的依法查處力度，提高執(zhí)法效能。

禁捕工作是一項(xiàng)全局性工作，要讓退捕漁民安心轉(zhuǎn)產(chǎn)，生活有保障，也要積極宣傳引導(dǎo)，形成正確的輿論導(dǎo)向，營造“不敢捕、不能捕、不想捕”的社會輿論氛圍。決定中要求各類新聞媒體應(yīng)當(dāng)加大禁捕法律法規(guī)和政策宣傳力度，投播禁捕公益廣告，在全社會營造自覺禁捕、保護(hù)生態(tài)的氛圍。

此外，針對當(dāng)前禁捕工作存在的突出而且亟待解決的問題，三省一市出臺的決定還著重對禁捕退捕管理工作、違法行為依法查處、落實(shí)相關(guān)部門職責(zé)等方面進(jìn)行規(guī)范，確保長江禁捕工作取得實(shí)效。

法的生命在于實(shí)施。禁漁工作后期是否執(zhí)行有力，監(jiān)督工作同樣重要。為此，夏正芳建議，在協(xié)同立法成功實(shí)踐的基礎(chǔ)上，三省一市聯(lián)動監(jiān)督?jīng)Q定的實(shí)施情況，在檢查內(nèi)容、檢查時間、檢查方式、檢查主體、檢查方案等方面密切協(xié)調(diào)與配合，以提高執(zhí)法檢查的質(zhì)量、確保監(jiān)督效果。何曉明也表示，下一步應(yīng)在做好聯(lián)動監(jiān)督工作上發(fā)力，督促省級有關(guān)部門和相關(guān)地方積極探索三省一市聯(lián)合執(zhí)法，努力推動構(gòu)建三省一市齊抓共管的長江流域生態(tài)保護(hù)工作格局。