印度煤礦安全生產分析及對我國的啟示

殷文韜

(應急管理部信息研究院，北京市朝陽區，100029)

近年來我國煤礦重特大事故得以較好控制，但由于煤礦事故社會關注度高、敏感性強，仍然會對煤炭工業高質量發展產生嚴重影響。歷史上印度也曾煤礦事故頻發，但2000年后煤礦生產總體已處于較高安全水平[1]。本文擬對近10年我國和印度的煤礦安全生產狀況進行對比，對未來我國煤礦安全生產提出建議。

1 印度煤礦安全生產狀況

1.1 煤炭產量

從能源結構看，由于印度經濟社會目前處于快速發展期，其工業和電力需求帶動了對煤炭的巨大需求，2008-2017年，煤炭在印度一次能源消費構成中平均占比達55.6%。印度國家能源結構對煤炭的依賴性太強，煤炭產量也逐年提升[2]，2019年，印度煤炭產量達7.3億t，而且預計2025年煤炭產量將達到10億t[3]。這也導致印度煤炭工業發展迅速，再加上歐美國家對煤炭生產開發的收緊政策，目前印度的煤炭生產和消費總量均僅次于中國，位列世界第2位，中印煤炭生產情況如圖1所示。印度除了國內生產外，每年還要進口超過2億t煤炭，如2019年印度進口煤炭2.35億t，尤其是煉焦煤方面更是主要依賴進口[2]。

圖1 中印煤炭產量對比

1.2 煤礦安全生產百萬噸死亡率對比

與美國一樣，印度煤炭工業在歷史上也有礦難頻發期。經過一系列政策改革(如煤礦國有化等)后，印度煤礦安全生產水平逐步得以提高，并在2010年后其煤礦死亡人數已降至100人以內，安全狀況得到根本性好轉，成為其國內較為安全的行業之一，中印煤礦安全生產情況對比見表1。2018年印度第2次將死亡人數控制到60人以內，第1次是2015年。與我國相比，印度近年來處于較為穩定的持續平穩期。

表1 中印煤礦安全生產情況對比[4]

1.3 安全監管機構與監管特點

煤礦安全監管方面，印度擁有垂直的礦山安全管理監察體制，由礦山安全管理總局行使煤礦安全監察權力。礦山安全管理總局根據印度全國礦山分布情況分片管理、垂直領導，這一點同我國原國家煤礦安全監察局類似。除垂直監察體制外，印度煤炭部的煤礦安全常務委員會也對制定煤礦安全政策、檢查所屬各煤炭公司的安全狀況負責。

目前，印度的煤礦安全監管特點是“企業管理為主、政府監管為輔”。歷史上印度煤礦安全監管以煤礦國有化為分水嶺，在國有化前印度煤礦安全監管以檢查執法為主，實現國有化后印度的煤礦安全監管逐漸過渡到以企業自我安全管理為主。印度國有煤礦企業普遍建立了較完整的企業內部安全管理體系，同時依法確定了政府與企業的安全職責，與以往監管過程中監管主體與私營主體經常出現的對立情緒不同，煤礦安全監管主體與被監管的國有煤礦企業在本質上是利益共同體，其職能與角色開始慢慢地由最初的重檢查轉向重合作與服務，而且被監管者的安全管理能力較中小型私營企業更強，在這樣的轉變中，印度逐步探索出“企業管理為主、政府監管為輔”的煤礦安全監管新模式。

2 中國煤礦近年安全生產情況

在經歷了2002-2003年煤礦事故高峰期后，近10年我國煤礦安全生產形勢得到較大幅度扭轉，連續多年杜絕了特別重大煤礦事故的發生[4]。2016年以來煤炭供給側結構性改革，淘汰退出了一大批安全生產條件差的煤礦，同時我國在“機械化減人、自動化換人、智能化無人”方面邁出了堅實的步伐，這些舉措都極大提升了我國煤礦安全生產水平。目前全國已建成了200余個智能化采煤工作面，采煤工作面機器人、鉆錨機器人、選矸機器人和巡檢機器人已在井工煤礦應用[5]。2019年，我國煤礦死亡事故170起、死亡316人，百萬噸死亡率為0.083，首次達到世界產煤中等發達國家行列[4]。2020年全國煤礦發生事故123起，死亡228人，同比分別下降27.6%和27.8%[6]。

盡管近年我國煤礦安全形勢有所好轉，但煤礦重大事故依舊時有發生，未能得到根本遏制。總體來看，我國目前煤礦安全生產降幅逐年減少，煤礦安全生產處于“瓶頸”期，提高安全生產水平難度加大，防范遏制重特大事故的把握依然不高。

3 中印煤礦安全生產對比分析

比較我國與印度的煤礦安全生產特點，印度持續優于我國的主要影響因素包括煤炭企業大型化和產能集中度、露天開采、安全培訓、安全監管等幾個方面。

3.1 國有化和產能集中度

截至2015年，印度煤炭產量為7.3億t，共有生產煤礦454個，國營煤礦的煤炭產量占90%以上，私營煤礦產量僅占7%以下。印度煤炭公司是印度最大的煤炭企業，經營著364座煤礦，煤炭產量占全國總產量的83.1%。辛格雷尼煤礦有限公司是印度第二大煤炭企業，產量為64.4 Mt/a, 約占印度煤炭總產量的8.8%[7]。印度煤炭產能集中度非常高，便于對所屬煤礦的全員安全管理以及國家安全生產政策的統一實施和執行。

我國煤炭生產分散問題一直較為嚴重，2000年后開始整頓關閉不符合安全生產條件的礦井，淘汰退出落后產能，進一步提升了煤礦安全生產水平。截至2019年末，我國煤礦數量為5 300處左右，建成120萬t/a以上的大型現代化煤礦1 200處以上，產量比重占全國的80%左右，其中建成年產千萬噸級煤礦44處，產能6.96億t/a。我國前8家大型煤炭企業原煤產量14.7億t，占全國的38.2%[5]。數據顯示，印度煤礦平均單產為1.2 Mt左右，而我國煤礦單產約0.6 Mt，約為印度的一半。除大型現代化煤礦以外，其余4 100多處是120萬t/a以下礦井(包含30萬t/a和9萬t/a以下)，數量依然非常龐大。

3.2 煤炭開采方式

印度大部分煤炭資源的地質構造比較簡單，煤層較厚，賦存較淺，適于露天開采。因此印度煤炭開采主要以露天礦開采為主，2019年印度露天煤炭產量為6.87億t，占煤炭總產量的94.1%，這也是印度煤礦事故死亡人數較少的主要原因之一。并且印度露天煤礦建設有大型化趨勢，已建成的露天煤礦設計能力達到14 Mt/a。其中，印度煤炭公司的露天產量在2019年占該公司煤炭總產量的95%，辛格雷尼煤炭公司也主要應用露天礦生產，褐煤產地奈維利礦區則全部實現露天開采。

不論在生產效率、資源回收率還是安全性能方面，露天開采都超過了井工開采方式。事實上，目前世界主要產煤發達國家露天開采比例均達到或超過了60%，美國為62.2%，澳大利亞為83.7%，俄羅斯為75.7%。而我國煤礦生產露天開采比例一直較小，產量始終不足20%，這與我國較少煤炭資源適合露天開采有直接關系。這也直接影響了我國與其他先進產煤國家的安全生產差距。

3.3 安全培訓

印度注重煤礦安全整改措施制定和落實，為預防煤礦事故，每年都會根據上一年的安全生產情況動態調整安全生產技術措施。以2019年為例，印度煤炭公司編制內部技術通告、與安全問題相關的指導方針、咨詢意見，并監控其執行情況；組織由澳大利亞昆士蘭州礦山安全與測試研究中心(SIMTARS)的專業安全培訓師來對單位一級和地區一級的管理人員、煤礦領導和安全委員會成員進行專門培訓；出版公司內部刊物《安全通報》，分享灌輸安全知識，以提高職工安全意識和傳播良好的安全文化等。

此外，印度很早就注重礦工的安全培訓工作，如1966年頒布實施專門的《礦山職工培訓條例》，規定了從業人員入職前的培訓時長、培訓內容及專業操作培訓等，并通過礦山安全管理總局、印度煤炭部等嚴格監管，企業嚴格執行和實施，進而確保了職工具備基本的安全技能和素養。我國雖然在2012年首次頒布實施了《煤礦安全培訓規定》，且于2017年進行了修訂，但由于實施過程中監管及企業自身原因，“兩張皮”現象多發，經常出現煤礦培訓整治圖形式、走過場、無證上崗、培訓造假等安全培訓違法違規行為。

3.4 安全監管

安全監管方式決定了安全監管的效果。印度政府對煤礦的安全監管制定了“三方檢查”機制，即由礦山安全監察代表、煤礦管理層和工人代表共同監督和管理生產安全，此外印度煤礦企業中的工會組織也都有職責參與企業安全監管，印度煤礦工人代表依法嚴格參與監管煤礦安全生產，建立了“自下而上”的監察機制與力量。因此，印度煤礦企業生產過程中受一線工人和工會的影響較大，現場安全防控效果較好。

4 我國煤礦安全生產優化政策建議

4.1 提高產能集中度

推進煤炭企業兼并重組轉型升級，是有效化解煤炭行業散、亂、弱及安全生產問題的重要舉措。盡管我國在提高產能集中度方面做了大量工作，但集中度仍不高，2020年印度煤炭產量在億噸級以上企業總產量為16.8億t，僅占全國的43%，如圖2所示。研究表明，煤炭產業集中度每提高1%, 百萬噸死亡率就下降0.24%[8]。2015年全國煤礦約為1.08萬處，百萬噸死亡率為0.162；2020年底全國煤礦數量已降至5000處以下，百萬噸死亡率為0.059，百萬噸死亡率隨煤炭企業平均規模的擴大而下降幅度明顯。可通過建立煤礦關閉退出機制，發揮市場倒逼作用，利用煤炭資源稅、安全生產費用等引導資源枯竭煤礦淘汰退出[9]。同時，產能集中也便于政府和企業的統一管理。

圖2 2020年不同規模煤炭企業產量及占比統計

4.2 安全培訓實效化

國務院安委會發布的《關于進一步加強安全培訓工作的決定》及原國家安全生產監督管理總局發布的《關于進一步加強安全培訓監督檢查工作的意見》中均強調“安全培訓不到位是重大安全隱患”。通過安全培訓，讓從業人員具備必要的安全意識和技能，能夠有效避免人為因素導致的安全隱患和事故。由印度經驗可以看出，煤礦安全培訓不在于官方機構發文數量多少，重點在于有效執行和實施。要認真貫徹落實《煤礦安全培訓規定》，嚴格安全培訓考核，加大安全培訓力度，督促煤礦企業完善安全培訓責任工作體系。同時，培訓方式上要與時俱進，充分利用互聯網技術、信息化手段，建立網絡直播課堂、手機微課堂、視頻課堂，改變培訓內容的表達形式，使員工能更主動、更高效、更直接地獲取安全知識，掌握安全技能。

4.3 安全監管職責法定化

印度政府安全監管機構的設立和職能配置，甚至包括社團組織如礦區三方委員會的設立，其相關法律都有明文規定。因此，應強化我國煤礦安全監管監察的法律職能及與行業管理、職業健康管理等部門的協調統一工作，通過修改《礦山安全法》《煤礦安全條例》等相關法律法規，賦予煤礦安全監管監察機構及其監管監察人員法定職權，使煤礦安全監管監察真正做到有法可依。同時進一步強化煤礦企業和礦主的安全意識、提升自我監管主體責任的能力，進而實現煤炭企業自律管理為主、輔之以政府監管、企業與政府各司其職的良好運行局面。

4.4 加大露天煤礦開發力度

眾所周知，露天煤礦死亡率很低，世界主要產煤國家無不優先發展露天開采，并且我國露天煤礦的安全生產水平已基本達到了國際先進水平。我國煤炭資源埋深普遍較深，具備露天開采的煤炭資源普遍較少，井工開采比例高，安全性差，因此應在具備發展露天煤礦條件的區域大力創造其發展的先決基礎，“能露則露”。如在現有露天煤礦區域減少井工煤礦的開采范圍，擴大補償露天煤礦開采面積和儲量；特別是在內蒙古、新疆等地新建礦井優先考慮露天開采，從源頭上實現安全生產。

5 結論

印度煤礦安全生產水平一直保持著良好的持續性與穩定性，每年煤礦生產導致的死亡人數很少，其安全生產的主要關聯因素包括企業大型化和產能集中度高、露天開采比例大、事故預防與安全培訓實效化、安全監管“自下而上”特點等。我國要想進一步提高煤礦安全生產水平，除發展相關煤礦安全科技裝備外，還應借鑒印度的煤礦安全生產特點，建立符合我國煤礦安全生產特點的長效機制，從而可從內生機制上促進煤礦安全生產水平不斷提高。