關于新疆白楊河流域河長制工作實踐探討

張桂林，張愛民，陳全新，馬 亮

(1.新疆農業大學 水利與土木工程學院，新疆 烏魯木齊 830052；2.新疆白楊河流域管理局，新疆 烏魯木齊 830000)

在2007年時，太湖出現富營養化，藍藻大量繁殖，環境遭到嚴重破壞，因此無錫市在下半年提出了河長制，制定了嚴厲的地方法規、嚴格的地方標準、健全的組織機構、明細的督察制度[1]，太湖的生態得到改善。蘇州市、天津市、貴州省、江西省等各地先后開始對流域的治理實行河長制制度。然而當下河長制制度尚未成熟，例如朱玫[2]認為河長制本質是一種人治，即職責非法定，是否能夠長遠。王書明等[3]認為河長制的考核機制不健全，行政問責很難落實。李美存等[4]提出治理主體自主性與規則意識間存在矛盾、績效考核的公正性缺乏保障。但從已經試行河長制的地區來看，各流域的生態環境得到改善，因此這項制度得到國家的高度重視。

河長制堅持生態優先綠色發展、黨政領導部門聯動、問題導向因地制宜、強化監督嚴格考核的原則，建立省、市、縣、鄉四級河長。解決了部門聯動失靈、水資源配置不均、水污染嚴重等問題。各地區流域治理重點問題各不相同，因此沒有一個通用的流域管理模式[5]。新疆白楊河流域剛剛建立河長制制度，處于萌芽期。

1 白楊河流域存在的問題

1.1 流域概況

新疆白楊河流域發源于東天山支脈博格達峰南麓，屬于溫帶大陸性干旱和半干旱氣候，降雨量十分稀少，來水量主要依靠天山融雪，由上游烏魯木齊市達坂城區的黑溝、阿克蘇河、高崖子河等支流在峽口處匯集而成，由北流向南，穿越天山峽谷進入吐魯番市托克遜縣境內，隨后流向轉為由西向東，其間又有柯爾堿溝在巴依托海峽谷匯入河道，最終注入距托克遜縣城東南約50 km的艾丁湖。全程共流經10個渠首，包括黑溝渠首、高崖子渠首、阿克蘇渠首、蘭州灣渠首、泉溝渠首、小草湖渠首、柯爾堿渠首、勝利渠首、托臺渠首和寧夏宮渠首，流域總面積為5173.4 km2。白楊河流域流經不同的行政區，包括烏魯木齊達坂城區、吐魯番托克遜地區及高昌區，因此在“上下游”“左右岸”“主干流”之間產生了水污染防治和水資源開發利用的矛盾和沖突[6]。為協調各行政區用水矛盾，對水資源進行調配，2015年成立白楊河流域管理局。

1.2 水資源短缺、地區引水矛盾

新疆白楊河流域地表水年均2.59億m3，地下水可開采量年均0.51億m3，流域水資源總量年均3.10億m3，2018年總用水量達到3.79億m3，供水量與需水量相差0.69億m3。據2018年調查，整個白楊河流域農業用水量占河道總來水量的92%，灌溉水利用系數僅為0.51，其余來水量用于工業，基本無生態用水，流域范圍內生態植被十分脆弱。由表1可得上游達坂城區年均需水量0.99億m3，2016—2019年引水量均大于需水量，下游托克遜縣年均需水量2.29億m3，引水量均小于需水量。因此下游農業灌溉引水量嚴重不足，導致下游地下水超采0.47億m3/a。托克遜縣和達坂城區引水量和年平均需水量見表1。

表1 引水量和需水量

1.3 水污染現象

新疆白楊河流域當下主要面臨生活和農業污染，同時存在少量的工業污染。生活污水方面，對生活污水無處理措施、監管不到位，達坂城區和托克遜縣居民集中地區所臨近的河段處出現生活污水直接排入河道現象，同時生活垃圾丟棄在河道附近，成為河道漂浮性污染物的主要來源。農業污染方面，農業的粗放施肥、過量施藥，造成地表水及地下水污染。工業污染方面，達坂城區的蘭州灣煤礦已關停多年，但是在達坂城區東湖村下游河道內堆放的煤矸石未進行處理，長度約1.0 km，占壓填埋河道，污染河道水質。

1.4 生態脆弱

白楊河整個流域分布著濕地、野生駱駝刺自然生長區以及下游艾丁湖生態區。由于政府和流域居民的生態保護意識不夠，在地區經濟發展中消耗了大量的水資源，使得生態用水有限，造成整個流域植被退化、生態環境十分脆弱。

白楊河流域上游源流區和干流區均有濕地分布。主要集中于黑溝、阿克蘇河、高崖子河匯合處的大草湖區以及后溝末端處的小草湖區，在各源流出山口以下的灌區周邊也有少量分布，近年來流域濕地面積呈萎縮狀態。干流尾閭分布面積約27 333.3 hm2的駱駝刺鹽生草甸，為野生駱駝刺自然生長區，生長水源主要依靠地下水，由于白楊河上、中游人類開發利用強度大，地下水開采量不斷增大，導致白楊河下游區域地下水水位呈下降趨勢，尾閭駱駝刺生長需水環境日益惡化。白楊河水系末端的艾丁湖面積由1970年的60.0 km2逐漸萎縮到現在的季節性湖泊。湖區裸露鹽化面積高達90.0 km2，河床已經演變成鹽沼地和鹽殼地。

2 白楊河流域河長制治理成效

2.1 試行巡查檢查制度

已經建立市、縣、鄉(鎮)和村四級河湖水域岸線巡查檢查網絡。各級河長、村級巡查員按“5個1”巡查機制具體負責流域岸線巡查檢查工作，對污染水源、破壞環境、危害水安全、亂采亂挖、亂占亂建、亂倒亂排等違法行為，做到及時發現、報告，并進行嚴格處理。至此白楊河流域的水質得到逐步恢復，并且經過河長制的管理，拆除了大量的河道建筑物。例如G30小烏項目第一、第二、第三、第四標段的涉河便道在2020年7月30日拆除，達坂城區東湖村下游河道中的非法采砂場也停止采砂。白楊河的河道環境得到很大的改變。

2.2 試行考核辦法

已建立客觀公正、科學合理、系統綜合為原則的考核制度，實行定量考核與定性評估相結合、交叉考核與相互監督相結合、目標考核與公眾評議相結合、平時考核與定期考核相結合。主要對政策措施保障落實、環境基礎設施建設、水資源管理、河道管理、水污染治理、水環境質量、信息化管理和群眾滿意度測評等相應的措施落實情況進行考核。實行以百分制設置附加分對流域進行年終考核，考核結果分為優秀(90分以上)、良好(80～90分)、合格(70～79分)、不合格(69分及以下)四個等級。對未完成任務、受到上級通報批評、發生重大問題的負面影響較大的予以減分。至此調動了整個流域對河道的積極治理，同時為流域治理出現問題的河段負責人提供處罰依據。

2.3 試行投訴舉報受理制度

2018年至今白楊河流域已經在整個流域新建了40塊宣傳牌。把各級河長電話以及監督電話在宣傳牌上進行公示，一旦河段被舉報投訴，負責該河段的河長必須及時到達現場，聽取舉報人和周圍群眾的意見，對問題進行解決處置。并把事件處理的結果及時反饋給舉報人，并向社會進行公開。群眾也加入了流域河道環境的治理，加大了河道的監督管理。

3 完善白楊河流域綜合治理措施

3.1 加強組織領導

各級黨委、政府要把實施河長制，保護河湖健康，作為當前推動生態文明建設的重要工作，加強領導，明確責任，狠抓落實，抓緊制定白楊河流域河長制實施方案。建立聯席會議制度，由河長負責牽頭召集河長制辦公室和責任單位，協調解決白楊河流域和艾丁湖保護治理的重點難點問題，對河湖保護治理重要事項進行督辦。建立信息通報制度，加強日常工作溝通和協調，定期發布河長制工作消息，通報典型事例。

3.2 減少農業用水

困擾整個新疆白楊河流域發展的主要問題是水資源的短缺，水資源短缺引起生態用水被擠占、上下游引水矛盾、下游地下水超采等一系列問題。其中在流域總用水中，農業用水占比達到92%，灌溉用水效率嚴重低于國家要求，因此解決水資源短缺的問題，須從減少農業灌溉用水開始。

(1)削減農業灌溉面積。根據《烏魯木齊用水總量控制方案》和《吐魯番市用水總量控制方案》，白楊河流域現狀灌溉面積24 873.3 hm2，在2030年前白楊河流域需退減灌溉面積8333.3 hm2，其中達坂城區和托克遜縣需退減2666.7 hm2和5666.7 hm2。

(2)增加節水灌溉面積。2018年新疆白楊河流域高效節水灌溉面積為2060.0 hm2，占總灌溉面積的7%。根據用水總量控制方案分解指標，2030年新疆白楊河流域高效節水面積將達到13 133.3 hm2，節灌率達到62%。其中達坂城區和托克遜縣高效節水面積分別為3000.0 hm2和10 133.3 hm2。

(3)加強輸水、蓄水工程的修復和建立。由于多年運行，渠道破壞嚴重。建議對干、支、斗采用混凝土板或漿砌石防滲，對不規則斷面整修。并且建立一個大型蓄水建筑物，對整個流域起到調蓄作用。

(4)調整產業結構。由于上下游地理條件、歷史文化不一樣，結合自身發展特點，對上下游分別提出不同的發展方向。上游達坂城區提出休閑農業和鄉村旅游相結合的發展思路。下游托克遜縣，通過優化田間管理、增加產品質量，達到“現代特色農業發展的精品版”的目標。全流域總需水量由2018年3.79億m3降低到2030年的2.84億m3。

3.3 完善水資源制度

國家對改善某方面的現狀，往往以立法為先導。完善法律和嚴格執法是流域治理的根本保障[6]，如：建立合理的水權制度、劃定生態用水紅線、調解水勢糾紛。

3.4 加大宣傳力度

河長制的治理必須建立政府—企業—社會相協調的完整機制，讓所有的受益者都參與到流域生態治理之中。群眾是流域治理中的重要組成成分，對政府治河結果、河道環境現狀、企業排水情況進行監督，與政府一起治理流域環境。(1)通過建立QQ群、微信群、微博、信箱等措施。(2)通過調整宣傳牌安放位置、增加媒體和網絡的宣傳方式，提高群眾在流域治理中的參與度。

4 結 論

通過加強組織領導、減少農業用水、完善水資源制度、構建考核細則評價和加大宣傳力度的措施，進一步完善新疆白楊河流域河長制制度。解決水資源短缺和生態破壞問題，以及未來可能出現水污染加劇現象。河長制將發展地方經濟與流域生態改善相結合，為促進流域內各行政區經濟的可持續發展提供制度保證。