淺析后勤服務項目招標采購現狀及對策

文 | 張嬛閣

作者供職于中國華電科工集團有限公司

后勤服務類采購項目是部分機關、事業及大型企業優化后勤服務改革、聚焦主體主業的一項重要措施，是社會分工發展精細化、專業化的重要象征。

將企業后勤服務功能從企業主業中剝離出來，實現后勤服務社會化是推動企業發展主業化、運營專業化的重要措施。當前具有一定規模的企事業單位都將后勤服務工作外包給專業化的社會單位承擔，這種委托服務模式解放了企業的生產力，較好地保障了企業正常經營辦公，實現了后勤服務工作的提質增效。

后勤服務業務領域眾多，一般包括物業管理、食堂餐飲、衛生保潔、治安保衛、消防管理、汽車運輸、勞務派遣、通勤班車、會務服務、房產租賃等。

由于部分后勤服務采購超過招標限額，參照招投標法，某企業將所有達到招標限額的后勤服務采購項目交由招標代理機構，通過招標環節選擇供應商。但實際執行一段時間后，統計發現后勤服務類招標項目的流廢標較高，多個項目數次招標后仍不能成功確定合格供應商。

本文回顧了某企業集團2020年度后勤服務招標項目的總體執行情況，分析了該類項目的采購特點，淺析存在的問題并提出了解決措施。

圖1 各類招標內容數量分布

1. 執行情況

2020年度，某企業共執行了307個標段的后勤服務招標項目，年度采購估算合計14.8億，其中流標74個標段，廢標64個標段，招標成功169個標段，流廢標率45%，包含的招標內容有：物業管理（A類）56項、餐飲服務（B類）75項、衛生保潔（C類）109項、治安保衛（D類）88項、消防管理（E類）39項、汽車運輸（F類）24項、勞務派遣（G類）12項、通勤班車（H類）8項、房屋租賃（I類）9項、其他招標內容（X類）51項，見圖1。

圖1顯示物業管理、食堂餐飲、衛生保潔、治安保衛、消防管理是企業需求量最大的五個后勤服務內容，而勞務派遣、通勤班車、房屋租賃招標需求不多；圖2顯示1～6月份上半年后勤服務招標169個標段，下半年138個，表明后勤服務需求上半年較為集中。

圖2 各類招標內容數量分布

2. 采購特點

(1）招標失敗率高

2020年度，共計138個標段招標失敗，流廢標率45%，明顯高于其他標的物招標項目失敗率，將近一半的招標項目都不能正常完成采購流程選定合格供應商。

(2）標段設置組合隨機

2020年度執行的標段采購內容按組合情況可分為2類，一種是一類采購需求按一個標段招標，一種是2類及以上采購需求組合為一個標段實施采購。2020年度有94個標段將多類采購需求融合在一個標段中采購，其中19個標段包含5個及以上類型的采購需求，12個標段包含4個類型的采購需求，22個標段包含了3個類型的采購需求，41個標段包含了2個類型的采購需求。其中以A～E類采購需求相互組合構成單一標段的情況較為頻繁。

(3）采購需求發散

2020 年度執行的后勤服務采購項目涉及常見的物業管理（A類）、餐飲服務（B類）等9個類別，而X類屬于需求不統一、難以歸類的情形，包括傳統意義具有后勤服務性質的采購內容，如車輛租賃或駕駛、綠化、會服、醫療、洗衣、印刷等內容，以及有一定主業性質、圍繞核心業務開展的采購內容，如部分輔助系統、輔機的運行、檢修以及檔案管理、計劃統計、倉儲管理等部分日常辦公管理。還有一些服務是將構成服務的人、器、材相分離，只采購其中一部分要素，如有的餐飲服務采購采取甲方供應食材，乙方提供人員服務，提供餐飲器具的形式。整體來看需求類型較為多樣、分散；此外有個別采購較為特殊，供應商選擇范圍有限，市場呈現賣方特征。

（4）區域性市場特征明顯

后勤服務市場具有一定區域性特點，往往都是本省、本市供應商參與，外域同類、同質供應商參與較少。其原因可大致歸納為：1）經濟性因素，如對于運輸類后勤服務，考慮到運距對成本的影響，綜合考慮人員安排、車輛調度等問題，本地運輸企業綜合競爭力往往更強；2）后勤服務市場發展水平以及供應商的發展歷程、來源決定了當地后勤服務企業為當地企事業單位提供相關服務的基礎、經驗更為豐富，地方資源的調配、協調更為順暢，因此在當前階段相較于跨區域的供需形勢，這種本地供需的格局也更為常見。

（5）地方保護時有發生

個別采購需求在部分區域有一定的地方保護現象，如保安、保衛服務，根據國務院《保安服務管理條例》要求，保安公司須取得當地有關管理部門核發的《保安服務許可證》，當服務所在地不與保安公司同省、同直轄市、同自治區時，保安公司還應當向服務所在地設區的市級人民政府公安機關備案。因此，雖然理論上保安公司可以不分區域承接保安保衛服務，但在實際執行過程中，部分地方管理部門往往限制外地保安公司在本地承接相關業務，有的地方建立了“短名單”，只允許采購人在指定名單中選擇服務方，限制保安公司跨區域開展業務。

3. 存在的問題

（1）市場發展還有待完善

后勤服務范圍較廣，領域眾多，難以建立統一的、可參照的行業政策、法律法規及行業質控標準；從已執行的項目來看，后勤服務行業存在準入門檻低、市場化程度高，供應商數量眾多，但普遍規模較小，高度分散的特點，最終形成了魚龍混雜的市場局面。一些小型后勤服務公司在管理、培訓、規范化等方面投入低，專業化水平低、綜合服務能力不足，往往采用低價競爭的經營策略，業務范圍只能局限于特定領域、特定區域、特定項目，而實力雄厚、集中度高、服務規范、專業化水平高、跨區域運營的供應商還很少見。市場發展還需進一步成熟、規范。

（2）圍標、串標違法行為時有發生

由于后勤服務項目區域特征明顯，造成圍標、串標行為時有發生，違法土壤難以根除。2020年度共有15個招標項目存在圍串標違法行為，包括物業、食堂、保潔、安保、消防、運輸、綠化等內容，一共涉及39家投標單位，部分項目的投標單位全體參與圍標、串標。圍串標行為包括相互代繳投標保證金、投標文件存在規律性一致等情形。

（3）項目資格條件設置不當

部分采購項目設置的資格條件有明顯意向、傾向，根據特定投標人設定資格條件，包括特定資質和特定業績，存在排斥潛在投標人的嫌疑。比如某鐵路卸煤采購項目要求投標人必須為2016年1月1日前注冊成立且必須具有鐵路行業相關業績。

（4）招標信息定向程度低

目前某企業集團招標項目的公告、文件通過自有電子商務平臺掛網銷售，公告信息同步推送至中國采購與招標網，由于電子商務平臺和中國采購與招標網招標公告信息持續滾動更新，容易造成信息“湮沒”，加之部分后勤服務供應商市場跟蹤意識不強，疊加招標文件發售時間有限，主客觀原因綜合最終導致供應商未能及時關注到有價值信息，錯失報名參與機會，增加流標可能。

（5）供應商應標能力、水平層次不齊

當前我國后勤雖具有一定的市場化水平，各級各類各種規模的供應商數量眾多，但不可忽視的是部分供應商內部管理還需加強，應標能力、水平還有待提高，對招標文件不能夠認真閱讀、理解、響應，不按要求提供文件、資料或提供錯誤的、無效文件資料，導致非必要的流廢標。

（6）估算偏低，吸引力不足

2020年度，共計103個標段的后勤服務類招標項目估算低于200萬元，占全部標段的33.5%，估算偏低，不能合理合并同質、同類標的物，增大標的物采購規模，導致潛在投標人參與投標的動力不高。

（7）標段分拆不當

部分標段將不同需求的服務放在一個標段，與市場潛在供應商可提供的服務匹配度不強，潛在投標人應標成本較高。如部分企業為了工作便利，將物業與食堂餐飲服務打包成一個標段混雜采購，并將投標人是否具有食品經營許可證作為資格條件。我國《食品經營許可管理辦法》（2020年，以下簡稱《辦法》）規定，制作和加工食品的企業要辦理的食品經營許可證，對于一個以提供物業服務供應商來說，若要參與本標段的投標，在投標截止日前該物業服務供應商必須取得食品經營許可證，《辦法》第二章規定了食品經營者的許可證申領條件，第三章第十六條、十七條規定了許可證申領各環節的時長（從遞交申請材料開始至頒發許可證，規定在40個工作日內完成，最長50個工作日）；結合以上規定可以看出，物業服務企業參與本類標段投標需投入較大精力完成食品經營許可申領條件的準備，內容包括但不限于場所、設備設施、規章制度等要素，同時還要配合當地管理部門的核查，最終在最長40～50個工作日內才能獲得許可證，并且經營場所發生變化時還需重新申請許可證。因此，除非該物業服務企業有意長期開展綜合經營，否則對這一類混合采購招標項目的參與度必然不高，若標段采購規模有限、估算偏低，其參與積極性將被進一步拉低。同理，對于食品經營類企業來說，要求其在提供餐飲服務的同時也一并提供物業服務，也較為勉強。

綜上，不合理的標段劃分，不利于投標人應標，客觀上排斥了部分潛在投標人的參與。

（8）招標內容與后勤服務無關

部分招標人將生產過程中一些非后勤服務類的招標項目也按照后勤項目進行招標采購，比如部分企業考慮到輔助管理人員不足，或未能通過合適途徑解決相關需求，因此將諸如檔案管理、文秘管理、信息化、物資管理、倉儲管理、計劃統計、安全監察以及輔助系統或設備運行、檢修、維護的服務項目也作為后勤服務項目進行招標。由于后勤招標項目在公告名稱上會附加“后勤服務”字樣，容易造成部分采購信息錯亂，給供應商造成信息誤導。

4. 解決措施

如上所述，為解決后勤服務招標項目供應商不想參與、不愿參與、不敢參與、不會參與、不能參與的問題，有必要從項目整合、資格條件設置、投標服務等方面提出系列化優化措施，具體建議有：

（1) 合理設置標段

一是整合、融合同質、同類標的物，增大標的吸引力，提高供應商參與積極性，提高采購效率。具體思路是在一定區域內，將不同招標人的同質、同類需求進行整合、融合，按照一個標段、一個（套）招標文件進行設置，做大采購規模和估算。投標人可以分別報價，也可根據報價表設置分項報價，中標通知書發出后，中標人與招標人逐個簽訂服務合同，也可簽訂一攬子合同。通過標的物的有效整合、融合，可減少投標人應標時間成本、機會成本和金錢成本，減少投標人整個投標流程的各項精力。

二是合理設置采購標段，按照有利于擴大競爭、有利于優中選優的原則，細分采購需求、要求，不同的采購需求、要求單獨設置成標段，逐個設置、精準設置資格條件、評標辦法、評標因素，避免因不同需求混雜而產生的資格條件設置混合多樣，造成潛在投標人無法響應或應標代價過大。

（2)一站式服務

考慮到部分后勤服務潛在投標人內部管理水平不高、應標能力不強，在投標全流程提供一站式服務，具體包括會員管理、招標項目報名、招標文件獲取、標書費及保證金匯寄、投標文件制作及遞交等方面指定專人負責，提供一站式咨詢、幫助、服務，協助潛在投標人完成投標事宜。

（3)延長標書發售、投標文件制作時間

我國招投標相關法律規定，招標文件發售時間不少于5日，開標時間自招標文件發售之日不少于20日。由于部分后勤服務潛在投標人關于招標項目的信息獲取意識、手段還有欠缺，投標文件制作水平不高，因此對于后勤服務招標項目，在不影響進度的前提下可適當延長標書發售時長和投標文件制作時長（即延遲開標時間），便于潛在投標人有充足的時間獲取招標項目公告信息、制作和遞交投標文件。

（4)創新信息推送模式

考慮到招標文件發售信息容易“湮沒”，創新信息推送模式，在通過規定渠道公開招標文件發售信息前提下，向潛在投標人同步推送同等信息。基本思路為建立后勤服務潛在投標人目錄庫，由供應商按照分類分區的原則進行自主登記，當有后勤服務類招標項目公告掛網、文件發售時，按照招標項目所處區域、項目采購內容及其他相關要求，采取短信等方式定向推送潛在投標人相關信息。需注意的是推送內容與規定渠道發布的信息應保持一致，且應無差別向所有潛在供應商發送。

（5)免收相關費用

考慮到部分后勤服務招標項目估算偏低，對潛在投標人吸引力不足，可對前述后勤服務潛在投標人目錄庫所列名單，免除所有供應商的入會會員費（限制其余招標項目的參與權的前提下），還可視采購規模大小、標的物金額高低，選擇對部分招標項目采取標書費免收的措施，個別特殊項目還可以免收投標保證金（或用投標保函代替），或在定標結果確定后第一時間將除中標人之外的投標保證金及時退還，盡量減少對投標人資金的占用。

（6)合理設置資格條件

嚴格按照法律法規要求，在充分開展市場調研的前提下，本著擴大有效競爭的原則，合理設置資格條件，不設置排斥性條件。如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號），資格條件中應不對注冊資本金、經營年限等提出要求；國家發展改革委辦公廳、市場監管總局辦公廳《關于進一步規范招標投標過程中企業經營資質資格審查工作的通知》（發改辦法規〔2020〕727號），不以營業執照的經營范圍作為評標依據。將注冊資本金、經營年限、營業執照相關要求從資格條件中剝離出來，允許各種規模的供應商參與，通過評審因素的合理設置，按照公平、公正的原則，評審出預中標人。

5. 結論

我國后勤服務市場發展至今已具有相當規模，且仍在快速發展階段，相信隨著市場化進程的逐步深入，各類服務供應商將逐步向專業化、規?；⒕C合化的方向轉型發展。為適應現階段市場現狀及發展趨勢，在標段設置、資格設置、招投標組織等各環節進行針對性優化、完善具有重要意義。