我國嬰幼兒托育服務體系研究

薛莎莎

摘要：作為嬰幼兒家庭照護的補充，我國嬰幼兒托育服務供給模式自建國以來經歷了“集體制”—“回歸家庭”—“強調公益性、普惠性”的演變歷程。目前為止我國的嬰幼兒托育服務處于政府缺位，市場失靈，家負全責的狀態，托育服務供給面臨著總量不足、形式單一、行業人才短缺、難以滿足家庭多樣化需求等問題。強化政府主體責任意識、鼓勵多主體提供托育服務、發展以社區為依托托育供給體系、在政策和行業規范制定、財政支持和行業人才培養方面共同努力，緩解我國當下托育服務資源供給不足和嬰幼兒入托難的問題。

關鍵詞：中國 嬰幼兒托育服務 入托難

一、我國托育服務的理念和現狀

（一）我國托育服務的理念變革

我國的嬰幼兒托育理念經歷了“集體制”—“回歸家庭”—“強調公益性、普惠性”的演變歷程，總體來講一直緊隨國家發展總體方向和經濟體制變革腳步。建國初期，國家建設需要大量的勞動力，為了發掘女性潛在的大量生產力，單位和集體向工人和農民提供普遍的，價格低廉的公共幼托服務。改革開放以來，國有企業進行社企分離改革、單位制逐漸解體，單位和集體提供的公共幼托服務也逐漸被剝離出去，嬰幼兒照護和教育的責任重新回歸家庭。2010年，國務院頒布《關于當前發展學前教育的若干意見》，確定了公益性、普惠性的托育服務理念，意見指出：“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性。”尤其是2016年全面二孩政策實施以來，國家和社會對嬰幼兒托育行業的發展愈加重視。其中，在2017年12月18-20日的中央經濟工作會議上，就明確指出要“解決好嬰幼兒照護和兒童早期教育服務問題”。 2019年5月，國務院辦公廳出臺《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（下文簡稱《意見》），該《意見》是我國目前首個專門針對3歲以下嬰幼兒照護服務制定的具有綱領性作用的文件，它首次對我國3歲以下嬰幼兒照護服務發展指導原則進行了明確規定：“家庭為主，托育補充；政策引導，普惠優先；安全健康，科學規范；屬地管理，分類指導”。

（二）我國托育服務行業現狀

我國目前現存的托育服務種類繁多，按照提供主體可以分為三類，分別為政府主導模式、市場主導模式和企事業主導模式。政府主導模式包括政府直接提供和政府購買服務。市場主導模式包括民辦普惠性幼兒園托班、民辦非普惠性幼兒園、托班、民辦托兒所、“教育咨詢”類早教機構、其他提供托管服務的機構、家庭式托育服務和育兒嫂。企事業主導模式包括企事業直接提供、企事業購買專業服務、企事業購買非專業服務。各種托育服務在服務理念、招收嬰幼兒的年齡、服務項目、服務方式、執業資質、硬件設施和師資等方面參差不齊。總體來看，呈現出普惠型和質量有保障（具有職業資質設施和師資質量有保障）的數量不足以及無法滿足人們對入托年齡和服務方式的多樣化需求，能滿足人們對入托年齡、托育時間和方便性需求的托育服務，如企事業辦園和家庭式托育服務、育兒嫂等，大多不具備執業資格，師資質量和設施安全也得不到保障抑或價格過高的現象。整體呈現出供需不匹配的問題。

二、我國托育服務存在的問題

（一）政府主導責任缺失，行業發展不規范

改革開放以來，公共幼托逐漸退出嬰幼兒照顧領域，家庭特別是母親成為主要照顧責任主體，政府在托育服務供給方面的主導責任缺失。首先，各級政府對托育服務資源供給的財政投入不足，當前大多數托育服務機構為民辦性質，公辦普惠性托育機構嚴重不足，而相關調查顯示，在我國的嬰幼兒家長中有76.8%更希望自己的孩子能進入公辦托育機構接受正式的托育服務。其次，針對托育服務供給的相關政策缺乏，目前為止，我國出臺的針對0-3歲嬰幼兒照顧的相關政策只有2019年5月國務院辦公廳出臺的《意見》，除此之外各級政府缺乏針對本土化問題的托育服務相關政策文本。再次，托育服務行業缺乏行業規范，大多數民營和企業開辦的托育點都不具備托育服務機構相關資質，而是通過在工商部門注冊成為教育咨詢類公司、母嬰保健公司等形式，在此基礎上增設一些嬰幼兒教養功能。這些機構在人均用房面積、室外活動場地、廚房用餐標準、消防安全、師資力量等方面達不到新規定的要求，這些民辦“托育點”由于無法按照托育機構在相關部門進行登記注冊，政府也就無法按照相關規定對其運營進行監管。

（二）托育服務供需不平衡，難以滿足家長需求

首先，幼托服務數量供給總體不足，在2016年，中國人口與發展研究中心開展了一項針對城市家庭托育服務需求的調查，調查結果顯示，我國2016年城市3歲以下嬰幼兒在各類托育機構的接受正式照顧的入托率僅為4.1%，這一比例遠低于歐盟一些發達國家的25%-50%的入托率。而當前嬰幼兒家長對托育服務的需求較為強烈，2016年上半年原國家衛計委在北京、上海、廣州、沈陽等10個城市進行調查，在家中有0-3歲嬰幼兒的家庭中，超過1/3的家庭有托育服務需求，在沒有祖父母或外祖父母參與嬰幼兒照顧的核心家庭中，對嬰幼兒托育服務的需求比例高達43.1%。其次，供給質量與家長期望有差距，在2019年出臺《意見》之前，我國的托育服務處于政府缺位、市場失靈、家負全責的狀態，市場上各類托育機構在資質、場地標準、衛生健康、安全管理、師資配備等方面參差不齊，幼兒安全事故時有發生，比如上海攜程親子園、北京紅黃藍幼兒園等兒童安全事件，加上市場信息不對稱，家長對托育機構服務質量普遍缺乏信任。此外，現有的托育服務還存在著距家距離遠、托育時間不夠靈活、費用較高、招收嬰幼兒年齡限制等問題。

（三）托育服務從業人員隊伍有待充實加強

家長對托育服務的教師專業性需求度僅次于托育點的環境與設施，希望孩子得到專業幼師的看護。當下存在幼師任職資格降低、待遇下降、保障體系不完整和缺乏在職繼續教育等一系列教師隊伍發展問題，長此以往幼師行業的吸引力急劇下降，難以吸引到優秀的從業人員。目前社會力量舉辦托育機構，招不到合適的保教人員是難題之一。而幼兒園保教人員現已呈緊缺狀態，按教育部關于保教人員與幼兒1∶9的配備標準，2017年上海市幼兒園保教人員缺額達3400多名。此外，保育員的待遇亦不容樂觀，托育機構保育人員的薪酬普遍低于幼兒教師。除工資因素外，保育人員嚴格來講尚不屬于教育系統人員，沒有教師編制，其工資收入和退休養老無法得到政府保障，流動性較強。

三、對策建議

（一）更新理念，加強頂層設計

嬰幼兒照顧的性質定位在學界一直存在爭議，但主流觀念認為托育服務屬于公共物品，具有正的外部性。基于公共服務理論，政府對公共物品的提供負有主體責任。首先，政府要充分認識嬰幼兒照顧的公共物品屬性以及發揮其在服務供給方面的主體責任，積極履行其在宏觀政策出臺、行業規范制定和監督體系構建方面的的政府職能。其次，堅持明確相關部門職責，包括教育、公安、民政、財政、人社、住房、衛生等不同部門間的職責劃分和聯合工作機制。最后，加快推進托育服務法律法規制定和全過程監管體制，對托育服務場所的設施設備標準、幼師和保育員以及其他從業人員的考核、準入和待遇標準、托育服務的服務內容及其標準、服務收費等加以明確，并在行業準入、服務過程和家庭滿意度進行全過程監督，促進托育服務市場法制化、規范化健康發展。

（二）多形式互補，補齊供給短板

首先，面對托育服務供給數量和結構的問題，《意見》提出了普惠性嬰幼兒照護服務機構發展的首要性和意義，以及大力支持和引導社會力量依托社區提供嬰幼兒照護服務。社區托育服務機構由于其優越的地理位置和居民歸屬感，具有成本低、居民信任感強等特點。因此，可以依托社區已有的正式或非正式資源服務，向居民提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化的嬰幼兒照護服務以滿足不同家庭對嬰幼兒托育服務的需求。其次，此外，在政策方面支持有意愿有條件的用人單位單獨或者聯合起來，在工作場所為職工提供靈活普惠的子女托育服務，與此同時拓寬服務供給群體，向附近居民開放，促進托育服務的質和量全面提升。

（三）多渠道共同發力，加快托育服務行業人才隊伍建設

首先，針對師資人才隊伍建設的短板，職業院校和高等院校可根據需求開設嬰幼兒照護相關專業，嚴把教育培訓關，加快大量高質量從業人員的輸出。其次，積極培育托育指導服務志愿者隊伍建設，可通過調動嬰幼兒家長、幼兒園退休人員、行業專家學者等人力資源的方式充實志愿者隊伍。其次，將嬰幼兒照護服務人員作為急需緊缺人員納入培訓規劃，大力開展職業道德和安全教育、職業技能培訓，提高嬰幼兒照護服務能力和水平。此外，依法保障從業人員合法權益，提高幼師、保育員等行業人員的福利待遇和暢通其職業發展渠道，建設一支專業知識扎實、育兒經驗豐富、有理想有干勁、敬業奉獻的嬰幼兒托育服務隊伍。

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