企業應急管理體系建設模式研究—以軌道交通工程建設行業為例*

林 麟，周 丹

(1.北京市軌道交通建設管理有限公司，北京 100068；2.城市軌道交通全自動運行系統與安全監控北京市重點實驗室，北京 100068)

0 引言

2019年起，全國56個城市在建軌道交通工程里程共計約7000公里，建設規模持續增長[1]，且軌道交通工程是一項復雜的系統性工程，產生突發事件的因素點多、面廣，風險不斷加大[2-3]。遠如2008年11月15日，正在施工的杭州地鐵湘湖站北2基坑現場發生大面積坍塌事故，造成21人死亡，24人受傷。近如2019年12月1日廣州市十一號線沙河站施工區域地面沉陷事故，3人墜入塌陷區失聯，直至2020年元月10日，失聯人員才全部找到，且均已遇難。上述事件暴露出軌道交通工程應急管理體系建設滯后于不斷發展的生產能力、科技水平以及社會治理的總體要求[4]。開展應急管理體系研究，有效應對突發事件，是提升軌道交通工程風險管控能力的重要手段[5-6]。

國內外學者從多個角度對應急管理體系建設開展了大量研究，文獻[7-9]等圍繞“一案三制”，對應急管理體系從頂層設計層次進行了長遠籌劃；文獻[10-11]從軌道交通工程安全管理總體設計角度，在行業內將應急管理體系與隱患排查治理體系、風險管控體系同列；王小飛[12]從城市管理角度，對新加坡、紐約、東京3城的軌道交通應急管理模式進行充分分析，提供了可借鑒的管理模式和管理經驗；Sparf等[13]提出應急“團體合作”概念，多層面建立衡量組織成員應急合作質量的多維模型；宋亞欣[14]以德國災害預警系統運作經驗為例，提出完善軌道交通監測預警系統，能有效減少突發事件造成的損失。 從現有研究成果來看，雖然眾多學者圍繞應急管理體系開展了多個方面的研究，但多集中在理論和方法層面，基于企業應急管理實踐層面開展的針對性研究尚有不足，影響了應急管理體系的成果落地和轉化效果，因此本文以典型的城市軌道交通建設工程管理單位為對象，以相應的突發事件應急管理體系建設為目標，基于企業的法定任務和法定責任，以“一案三制”(即應急預案和應急管理體制、機制、法制)建設為核心，提出一種科學合理，且具有良好操作性的應急管理體系建設思路和方法，擬為同行類似企業的應急管理體系構建提供有益的參考和借鑒。

1 應急管理體系的總體目標與整體架構

1.1 應急管理體系總體目標

軌道交通建設工程突發事件的應急管理體系是軌道交通建設工程管理單位整體管理體系的重要組成部分之一，與通常的生產管理體系、采購管理體系、銷售管理體系以及質量管理體系等類似，均從企業全局角度提供相應的業務服務支撐與保障，而企業應急管理體系就是服務于企業事前、事發、事中、事后應急管理全過程的基礎支撐條件，結合軌道交通建設工程管理企業自身的業務特點，可以將其應急管理體系的總體目標細化為以下7個要點：

1)明確建設單位的地位與作用。建設單位因其可以調動更多的內部、外部資源，可以對上協調行政主管部門要求的落實。可以對下協調設計、勘察、監理、第三方監測、搶險救援隊伍等參建單位參與搶險救援，發揮總組織、總保障、總協調的關鍵作用。

2)清晰表述常態管理與非常態應對的不同機制。常態管理重點在于積累，積累信息(譬如人、財、物的數據等)、積累經驗(譬如響應動作、應對措施的實施經驗等)、積累效果(譬如方案、程序或措施的實施順暢性、針對性、可操作性等)；非常態應遵循科學(對于領導層決策)、合理(對于實施層應對)、靈活(對于各層級應變)、盡責(對于人員履職履責)的原則。

3)明晰應急響應對應層級。依據事故等級，相應層級啟動對應預案；依據事故等級，相應人員和單位對應響應，參與搶險救援。

4)明確“應急預案是行動方案，不是管理制度”。

5)清楚表明預案銜接關系。多數軌道交通建設工程施工場地存在同一場地、同一時間多個單位交叉作業，一旦遇有突發事件，要同時協調行政主管部門、參建單位、外部單位、社會資源，應將政府、企業以及不同企業、不同組織間的預案有效銜接。

6)全過程統合。工作機制涵蓋事前、事發、事中、事后，事前預防預控與突發事件應對(事發、事中、事后)并重，統合事前與事發、事前與事中、事前與事后一一對應的必要聯系，突出全過程管控。

7)執行力衡量。量化工作標準，納入工作制度進行考量。

1.2 應急管理體系整體架構

在明晰了應急管理體系的服務與應用目標后，結合企業現有的組織與運行模式，從整體上開展企業應急管理體系的總體架構，如圖1所示。

軌道交通建設工程突發事件應急管理體系是一種圍繞“一案三制”建設的“應急+管理→體系”模式，即一套以管理制度文件具現形式“落地”的體系(具現為“一案三制”)架構，全過程串聯常態(事前預防預控)和非常態(突發事件應對)。其中需要關注的是“一案三制”在各自層面的標準合規性與可操作性，以應急預案為例，其作為應急管理體系的重要組成部分，包括綜合預案、專項預案與現場處置方案，這與國家相關規定是吻合的，但具體到預案體系的構建，就需要考慮軌道交通建設工程自身的復雜性，其不但涉及工程的建設方，還涉及眾多的承包商，因此應急預案體系的可操作性集中體現在預案之間的銜接性上，這里的銜接性不但指綜合預案、專項預案與現場處置方案之間的銜接，而且還指建設單位應急預案體系與承包商應急預案體系的銜接。與應急預案類似，應急管理體制、法制和機制的設計與構建同樣需要兼顧合規性與可操作性。

2 應急管理體系建設的總體思路和關鍵實現路徑

2.1 應急管理體系建設的總體思路

軌道交通建設工程應急管理體系建設的總體思路是：以應急預案為紐帶，調動參建單位的全部力量，建立常態和非常態下的應對組織體系；通過建立明晰的責任制、工作制度以及工作標準，健全制度體系；充分發揮建設單位牽頭人、總協調作用，聯動政府、參建單位、社會資源，形成政企合作、社會聯動、齊心合力、齊抓共管的工作機制。

圖1 軌道交通建設工程突發事件應急管理體系架構Fig.1 Framework of emergency management system for rail transit construction engineering emergencies

2.2 應急管理體系的關鍵實現路徑

在明確了應急管理體系的總體建設思路后，需要重點討論其具體實現路徑，而考慮到“一案三制”在實際企業應急管理實踐過程中的彼此關聯性以及相互協同作用，本文從“一案三制”的整體管理框架入手，提取出更為具體的應急管理工作任務，并討論其相關的關鍵實現路徑。

2.2.1 應急組織機構設計

在應急管理體系的落地實現過程中，首先要結合企業自身的行業應急特點，對相應的應急組織機構進行合理設計。軌道交通建設工程涉及測繪、地質、勘察、結構工程、土木工程、橋梁工程、給排水工程、車輛、供電、通信、信號、監測檢測、綜合監控、暖通、環境與設備監控等近百專業類別，參與工程建設的單位囊括央企與本地大型國有建筑施工企業、勘察設計單位、設備供貨安裝單位、監理單位，溝通協調復雜，需要針對常態和非常態下，結合不同角色、不同任務，構建“自上而下”協調聯動的應急管理組織體系[15-16]，如圖2所示。

鑒于常態下，一般由各參建單位安全生產管理機構組織本單位日常應急管理相關工作，在此不作贅述。本文著重表述非常態下，基于多專業、多單元融合的軌道交通建設工程突發事件應急指揮部架構及主要任務，如表1所示。

圖2 應急組織機構組成與關鍵任務Fig.2 Composition and key tasks of emergency organization

2.2.2 應急機制的建立

在構建了良好的應急組織機構的基礎上，充分考慮軌道交通建設工程突發事件的自身應急管理特點，建立覆蓋事前、事發、事中、事后的全過程應急機制，具體內容如圖3所示。

2.2.3 應急預案的分類與銜接

在明確了應急管理主體(應急組織機構)和相應的應急機制(某種層面上可以理解為應急任務的梳理)后，企業可以進一步編制不同層面(如建設單位、承包商等)和不同類型(如綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案)的應急預案，對相應的應急管理任務進行針對性準備與演練，編制主體單位以及相應的預案定位如表2所示。

表1 軌道交通建設工程突發事件現場指揮部架構及主要任務Table 1 Structure and main tasks of on-site headquarters for rail transit construction engineering emergencies

圖3 基于應急管理全過程的應急機制細化Fig.3 Refinement of emergency mechanism based on whole process of emergency management

表2 應急預案分類識別Table 2 Classification and identification of emergency plan

在明確了應急預案編制的主責單位和主要內容基礎上，需要對應急預案的銜接進行重點考慮，軌道交通建設工程突發事件應急預案銜接關系應遵循3個原則，并應在預案對應內容中專文描述：一是角色分配原則，上級單位是決策者，建設單位是組織者，參建單位是執行者。二是組織融入原則，若響應級別上升，下一級應急搶險救援組織應按照工作職責(相同或相似)向上一級組織融入，并服從上一級對應組織負責人的調配。在此基礎上，下級預案應與上級預案對應銜接。如圖4所示。

圖4 軌道交通建設工程突發事件應急預案銜接關系Fig.4 Cohesive relationship of emergency plans for rail transit construction engineering emergencies

3 結論

1)結合軌道交通建設工程特點，基于法定任務和法定責任，以“一案三制”建設為核心，在企業層面，提出一種適用于軌道交通建設工程突發事件應急管理體系建設的實施方法。

2)在“一案三制”的總體框架下，進一步從應急組織機構設計、應急機制建立、應急預案分類與銜接等3個方面討論具體應急管理體系建設任務的落實與實現。

3)從應急管理體系本身發展來看，隨著國家層面的應急管理機構的調整，在國家層面不斷強化應急管理體系建設的大背景下，企業應自覺摸索、探求更順暢、更協調的應急管理工作模式和工作方法，為國家、地方完善社會整體應急管理體系提供有力支撐。