國土空間規劃過渡期多規合一管理探索
——以武漢市“過渡版”總圖為例

羅 融

武漢市規劃研究院 總體規劃所 湖北 武漢 430014

背景

隨著國家機構改革的實施，中共中央國務院及自然資源部出臺了一系列關于建立國土空間規劃體系的重要文件，武漢市積極響應，開始國土空間總體規劃的編制。2020年以來武漢經歷新冠肺炎疫情后獲國家、湖北省出臺政策支持疫后重振，為滿足國土空間規劃獲批前經濟社會發展需要，允許武漢市使用“過渡版”總圖作為用途管制依據。武漢市結合《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》的文件要求，形成了《武漢市國土空間總體規劃（過渡版）》（簡稱“過渡版”總圖）。本文基于編制方法、空間分區管控和使用方法，探討過渡期對于國土空間規劃管制的認識。

1 、過渡期規劃管理工作的認識

武漢市土地利用總體規劃調整完善方案于2017年獲批，較好保障了城市當前發展用地需求。但現行城市總體規劃于2020年到期，已不能適應新形勢特別是當前武漢疫后重振的需求。為滿足“兩規合一”、依法管理的需求，以現行土地利用總體規劃為基礎，協調城市總體規劃的剛性管控內容，銜接國土空間總體規劃階段成果。按照自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》的文件要求，對空間類規劃進行一致性處理，制定“過渡版”總圖，形成過渡期內國土空間開發保護的空間基礎和規劃編制審批、實施管理的重要依據，有利于推動依法規劃管理、提高行政審批效率，有利于保障重大項目落地實施、推進武漢疫后重振建設，也是支撐武漢經濟社會快速發展、探索超大城市現代化治理新路子的重要保障。

2 、武漢編制過渡版總圖的基礎

武漢以城市總體規劃為依據，建設區編制控制性詳細規劃，確定城市建設區的土地使用性質，建設強度、道路和工程管線控制位置等控制指標，實現建設用地控規全覆蓋。此后2016年起，武漢發揮長期“規土合一”的優勢。按照“兩規合一、三規同步、多規融合”的工作模式，同步開展新一輪城市總體規劃、土地利用總體規劃調整完善、綜合交通規劃的“三規”編制工作，歷時兩年編制完成了面向2035年的城市總體規劃。

2018年，按照國家要求編制國土空間規劃的重大部署，武漢在前期“三規”成果的基礎上，繼續開展國土空間總體規劃的探索和編制工作。在完成“雙評價、雙評估”、“三區三線”劃定及建設用地規模等課題研究后加強與部和省自然資源廳的匯報溝通，已形成階段成果。

3 、過渡期多規合一管理實踐探索

3.1 一致性處理的原則

按照《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》(自然資發〔2019〕87號)關于現行空間規劃一致性處理要求，“過渡版”總圖以現行土地利用總體規劃為基礎，協調現行城市總體規劃的剛性管控內容，銜接國土空間總體規劃階段成果，對空間類規劃進行一致性處理，在堅持“四個不得”的基礎上，突出了五個原則：第一，不突破土地利用總體規劃建設用地和耕地保有量等約束性指標。按照2020年土地利用總體規劃調整完善方案的建設用地指標，加強土地節約集約利用，有序推進增存掛鉤、增減掛鉤，確保武漢市耕地保有量的基數。第二，不突破生態保護紅線和永久基本農田保護紅線。按照安全優先、底線約束的思路，城鄉建設嚴格避讓已劃定的生態保護紅線和永久基本農田。嚴格落實湖北省生態保護紅線劃定方案以及土地利用總體規劃確定的2020年永久基本農田保護目標。第三，不突破現有空間規劃禁止建設區和強制性內容。嚴格落實土地利用總體規劃的禁止建設區，銜接國土空間總體規劃，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，加強對山體、水體、自然保護地等要素及周邊地區的保護，劃定生態控制區進行嚴格保護。第四，不與新的國土空間規劃管理要求矛盾沖突。依據市級指南要求，“過渡版”總圖落實規劃分區管控，通過劃定有條件建設區，與2035年武漢市國土空間總體規劃布局實現一致處理。第五，合理優化城鎮建設用地布局。過渡期內不突破土地利用總體規劃確定的建設用地規模，并且符合2035年國土空間總體規劃的前提下，優化部分城鎮建設用地布局，合理保障國家、省級以上重大項目及疫后重振重大項目的空間發展需求，重點保障國家存儲器、商業航天產業基地、網絡安全人才與創新、新能源和智能網聯汽車四大國家新基地和光谷南大健康產業基地空間需求。支撐長江新區、中法生態城發展，適度預留發展空間，優化配置重大交通設施、市政基礎設施等項目。

3.2 過渡版總圖空間分區及管控要求

明確底線約束要素。劃定生態保護區、永久基本農田及城鎮開發邊界三個分區，區域內按照國家相關要求管控。過渡期嚴格落實土地利用總體規劃2020年永久基本農田保護范圍，開發邊界范圍內所含永久基本農田以“開天窗”形式表達。

明確開發邊界內分區。按一致性處理要求，劃定“城鎮集中建設區”及“城鎮彈性發展區”。其中，“城鎮允許建設區”是土地利用總體規劃2020年建設用地規模邊界內的區域，城鎮建設活動應優先在城鎮允許建設區內開展，鼓勵城鎮居住、產業、物流、民生等各類建設項目在城鎮允許建設區內選址建設。規劃實施過程中，在城鎮集中允許建設區規模不改變的前提下，其空間布局形態可依程序在有條件建設區內進行調整。“城鎮有條件建設區”是土地利用總體規劃2020年建設用地規模邊界外、國土空間總體規劃2035年布局建設用地的范圍，不涉及永久基本農田、生態保護紅線的區域，作為空間布局形態調整的允許區、增減掛鉤等新增指標的落地區。在用地使用程序上通過空間布局形態調整、增減掛鉤、向上級爭取等形式獲得新增建設用地指標時，在對空間使用情況進行評估后，可在城鎮有條件建設區選址開展城鄉建設活動，應遵循土地利用總體規劃評估修改工作程序要求，按程序推進建設項目審核、用地報批、規劃建設等工作?！疤貏e用途區”落實土地利用總體規劃的禁止建設區，以及具有生態游憩、防護隔離、自然生態等功能的區域，區內參照基本生態控制線有關規定作為管控依據。

凸顯武漢特色的生態空間及農業空間。武漢山水特色明顯，生態資源豐富，北部有木蘭山、將軍山等山系，南部有沉湖及梁子湖等湖群，呈現北風南澤的生態景象，為保障生態系統的保護、維育和修復功能的完整性，在山水及重要生態要素周邊劃定“生態控制區”，區內允許布局生態修復工程、必要的生態觀測、防護設施等功能，按照《武漢市基本生態控制線管理條例》中的生態底線區進行管控。武漢農業基礎良好，農村產業特色明顯，以開發邊界外農村農業空間為主體劃定“農林生產區”，以農業生產和都市農業、農村生活為主導功能，兼容特色村莊及鄉村休閑旅游的區域，允許布局都市農業、田園綜合體、郊野公園、功能小鎮、農村居民點、新經濟產業等功能，禁止布局為城鎮服務的大型工業、居住等用地，參考《武漢市基本生態控制線管理條例》進行管控。

表1 “過渡版”總圖國土空間基本分區表

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圖1 武漢市“過渡版”總圖一級規劃分區

3.3 “總控一體”的管控傳導體系

工程建設項目要符合“過渡版”總圖規模、邊界、分區管控要求。同時，在武漢市國土空間總體規劃獲批前，可依據“過渡版”總圖開展控制性詳細規劃編制，按照相關規范、標準和國土空間總體規劃要求，細化功能分區，高標準配置公共服務設施、公用基礎設施、公共開敞空間等，落實各類用地布局。依據市政府批復的控制性詳細規劃或規劃選址論證，開展規劃許可工作。

4.結語

武漢市“過渡版”總圖編制是武漢編制國土空間規劃及支撐武漢疫后重振的一次積極探索，規劃遵循國家國土空間總體規劃內涵，充分體現 “規土合一”的編制思想，以“管什么就編什么”的原則編制過渡期版總圖，落實剛性管控的邊界，分區引導城市建設。