國土空間規(guī)劃過渡期多規(guī)合一管理探索
——以武漢市“過渡版”總圖為例

羅 融

武漢市規(guī)劃研究院 總體規(guī)劃所 湖北 武漢 430014

背景

隨著國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，中共中央國務(wù)院及自然資源部出臺了一系列關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系的重要文件，武漢市積極響應(yīng)，開始國土空間總體規(guī)劃的編制。2020年以來武漢經(jīng)歷新冠肺炎疫情后獲國家、湖北省出臺政策支持疫后重振，為滿足國土空間規(guī)劃獲批前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，允許武漢市使用“過渡版”總圖作為用途管制依據(jù)。武漢市結(jié)合《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》的文件要求，形成了《武漢市國土空間總體規(guī)劃（過渡版）》（簡稱“過渡版”總圖）。本文基于編制方法、空間分區(qū)管控和使用方法，探討過渡期對于國土空間規(guī)劃管制的認(rèn)識。

1 、過渡期規(guī)劃管理工作的認(rèn)識

武漢市土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案于2017年獲批，較好保障了城市當(dāng)前發(fā)展用地需求。但現(xiàn)行城市總體規(guī)劃于2020年到期，已不能適應(yīng)新形勢特別是當(dāng)前武漢疫后重振的需求。為滿足“兩規(guī)合一”、依法管理的需求，以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃的剛性管控內(nèi)容，銜接國土空間總體規(guī)劃階段成果。按照自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》的文件要求，對空間類規(guī)劃進(jìn)行一致性處理，制定“過渡版”總圖，形成過渡期內(nèi)國土空間開發(fā)保護(hù)的空間基礎(chǔ)和規(guī)劃編制審批、實(shí)施管理的重要依據(jù)，有利于推動依法規(guī)劃管理、提高行政審批效率，有利于保障重大項(xiàng)目落地實(shí)施、推進(jìn)武漢疫后重振建設(shè)，也是支撐武漢經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子的重要保障。

2 、武漢編制過渡版總圖的基礎(chǔ)

武漢以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，建設(shè)區(qū)編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，確定城市建設(shè)區(qū)的土地使用性質(zhì)，建設(shè)強(qiáng)度、道路和工程管線控制位置等控制指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地控規(guī)全覆蓋。此后2016年起，武漢發(fā)揮長期“規(guī)土合一”的優(yōu)勢。按照“兩規(guī)合一、三規(guī)同步、多規(guī)融合”的工作模式，同步開展新一輪城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善、綜合交通規(guī)劃的“三規(guī)”編制工作，歷時兩年編制完成了面向2035年的城市總體規(guī)劃。

2018年，按照國家要求編制國土空間規(guī)劃的重大部署，武漢在前期“三規(guī)”成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開展國土空間總體規(guī)劃的探索和編制工作。在完成“雙評價、雙評估”、“三區(qū)三線”劃定及建設(shè)用地規(guī)模等課題研究后加強(qiáng)與部和省自然資源廳的匯報溝通，已形成階段成果。

3 、過渡期多規(guī)合一管理實(shí)踐探索

3.1 一致性處理的原則

按照《自然資源部關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)〔2019〕87號)關(guān)于現(xiàn)行空間規(guī)劃一致性處理要求，“過渡版”總圖以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)現(xiàn)行城市總體規(guī)劃的剛性管控內(nèi)容，銜接國土空間總體規(guī)劃階段成果，對空間類規(guī)劃進(jìn)行一致性處理，在堅(jiān)持“四個不得”的基礎(chǔ)上，突出了五個原則：第一，不突破土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地和耕地保有量等約束性指標(biāo)。按照2020年土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案的建設(shè)用地指標(biāo)，加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用，有序推進(jìn)增存掛鉤、增減掛鉤，確保武漢市耕地保有量的基數(shù)。第二，不突破生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。按照安全優(yōu)先、底線約束的思路，城鄉(xiāng)建設(shè)嚴(yán)格避讓已劃定的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田。嚴(yán)格落實(shí)湖北省生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案以及土地利用總體規(guī)劃確定的2020年永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)。第三，不突破現(xiàn)有空間規(guī)劃禁止建設(shè)區(qū)和強(qiáng)制性內(nèi)容。嚴(yán)格落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的禁止建設(shè)區(qū)，銜接國土空間總體規(guī)劃，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對山體、水體、自然保護(hù)地等要素及周邊地區(qū)的保護(hù)，劃定生態(tài)控制區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。第四，不與新的國土空間規(guī)劃管理要求矛盾沖突。依據(jù)市級指南要求，“過渡版”總圖落實(shí)規(guī)劃分區(qū)管控，通過劃定有條件建設(shè)區(qū)，與2035年武漢市國土空間總體規(guī)劃布局實(shí)現(xiàn)一致處理。第五，合理優(yōu)化城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局。過渡期內(nèi)不突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模，并且符合2035年國土空間總體規(guī)劃的前提下，優(yōu)化部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局，合理保障國家、省級以上重大項(xiàng)目及疫后重振重大項(xiàng)目的空間發(fā)展需求，重點(diǎn)保障國家存儲器、商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)基地、網(wǎng)絡(luò)安全人才與創(chuàng)新、新能源和智能網(wǎng)聯(lián)汽車四大國家新基地和光谷南大健康產(chǎn)業(yè)基地空間需求。支撐長江新區(qū)、中法生態(tài)城發(fā)展，適度預(yù)留發(fā)展空間，優(yōu)化配置重大交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目。

3.2 過渡版總圖空間分區(qū)及管控要求

明確底線約束要素。劃定生態(tài)保護(hù)區(qū)、永久基本農(nóng)田及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三個分區(qū)，區(qū)域內(nèi)按照國家相關(guān)要求管控。過渡期嚴(yán)格落實(shí)土地利用總體規(guī)劃2020年永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍，開發(fā)邊界范圍內(nèi)所含永久基本農(nóng)田以“開天窗”形式表達(dá)。

明確開發(fā)邊界內(nèi)分區(qū)。按一致性處理要求，劃定“城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)”及“城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)”。其中，“城鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)”是土地利用總體規(guī)劃2020年建設(shè)用地規(guī)模邊界內(nèi)的區(qū)域，城鎮(zhèn)建設(shè)活動應(yīng)優(yōu)先在城鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)內(nèi)開展，鼓勵城鎮(zhèn)居住、產(chǎn)業(yè)、物流、民生等各類建設(shè)項(xiàng)目在城鎮(zhèn)允許建設(shè)區(qū)內(nèi)選址建設(shè)。規(guī)劃實(shí)施過程中，在城鎮(zhèn)集中允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可依程序在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。“城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)”是土地利用總體規(guī)劃2020年建設(shè)用地規(guī)模邊界外、國土空間總體規(guī)劃2035年布局建設(shè)用地的范圍，不涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域，作為空間布局形態(tài)調(diào)整的允許區(qū)、增減掛鉤等新增指標(biāo)的落地區(qū)。在用地使用程序上通過空間布局形態(tài)調(diào)整、增減掛鉤、向上級爭取等形式獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)時，在對空間使用情況進(jìn)行評估后，可在城鎮(zhèn)有條件建設(shè)區(qū)選址開展城鄉(xiāng)建設(shè)活動，應(yīng)遵循土地利用總體規(guī)劃評估修改工作程序要求，按程序推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目審核、用地報批、規(guī)劃建設(shè)等工作。“特別用途區(qū)”落實(shí)土地利用總體規(guī)劃的禁止建設(shè)區(qū)，以及具有生態(tài)游憩、防護(hù)隔離、自然生態(tài)等功能的區(qū)域，區(qū)內(nèi)參照基本生態(tài)控制線有關(guān)規(guī)定作為管控依據(jù)。

凸顯武漢特色的生態(tài)空間及農(nóng)業(yè)空間。武漢山水特色明顯，生態(tài)資源豐富，北部有木蘭山、將軍山等山系，南部有沉湖及梁子湖等湖群，呈現(xiàn)北風(fēng)南澤的生態(tài)景象，為保障生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、維育和修復(fù)功能的完整性，在山水及重要生態(tài)要素周邊劃定“生態(tài)控制區(qū)”，區(qū)內(nèi)允許布局生態(tài)修復(fù)工程、必要的生態(tài)觀測、防護(hù)設(shè)施等功能，按照《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》中的生態(tài)底線區(qū)進(jìn)行管控。武漢農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)良好，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)特色明顯，以開發(fā)邊界外農(nóng)村農(nóng)業(yè)空間為主體劃定“農(nóng)林生產(chǎn)區(qū)”，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和都市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生活為主導(dǎo)功能，兼容特色村莊及鄉(xiāng)村休閑旅游的區(qū)域，允許布局都市農(nóng)業(yè)、田園綜合體、郊野公園、功能小鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)、新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)等功能，禁止布局為城鎮(zhèn)服務(wù)的大型工業(yè)、居住等用地，參考《武漢市基本生態(tài)控制線管理?xiàng)l例》進(jìn)行管控。

表1 “過渡版”總圖國土空間基本分區(qū)表

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圖1 武漢市“過渡版”總圖一級規(guī)劃分區(qū)

3.3 “總控一體”的管控傳導(dǎo)體系

工程建設(shè)項(xiàng)目要符合“過渡版”總圖規(guī)模、邊界、分區(qū)管控要求。同時，在武漢市國土空間總體規(guī)劃獲批前，可依據(jù)“過渡版”總圖開展控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，按照相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和國土空間總體規(guī)劃要求，細(xì)化功能分區(qū)，高標(biāo)準(zhǔn)配置公共服務(wù)設(shè)施、公用基礎(chǔ)設(shè)施、公共開敞空間等，落實(shí)各類用地布局。依據(jù)市政府批復(fù)的控制性詳細(xì)規(guī)劃或規(guī)劃選址論證，開展規(guī)劃許可工作。

4.結(jié)語

武漢市“過渡版”總圖編制是武漢編制國土空間規(guī)劃及支撐武漢疫后重振的一次積極探索，規(guī)劃遵循國家國土空間總體規(guī)劃內(nèi)涵，充分體現(xiàn) “規(guī)土合一”的編制思想，以“管什么就編什么”的原則編制過渡期版總圖，落實(shí)剛性管控的邊界，分區(qū)引導(dǎo)城市建設(shè)。