云南省自然保護地整合優化中存在的問題及對策

趙玉堂

(云南省林業調查規劃院大理分院，云南 大理 671000)

1 概況

2019年1月23日，習近平總書記親自主持召開中央全面深化改革委員會第六次會議，審議通過了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。構建科學合理的自然保護地體系是生態文明制度建設的重要內容。2020年2月10日，自然資源部與國家林業和草原局聯合下發《自然資源部 國家林業和草原局關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》(自然資函〔2020〕71號)文；3月16日，自然資源部與國家林業和草原局召開了全國自然保護地整合優化和生態保護紅線評估調整推進工作電視電話會；4月1日，云南省政府辦公廳召開了全省自然保護地整合優化和生態保護紅線評估調整工作培訓視頻會。為貫徹落實國家和省的會議精神，全省各州市及時成立了自然保護地整合優化領導小組，高位啟動全省自然保護地整合優化工作。

云南省目前有各類自然保護地370個，面積556.58萬hm2，占全省國土面積的14.51%[1]。云南省及各州市自然保護地數量、面積及其占比見表1。

表1 云南省及各州市自然保護地數量、面積及其占比[1]

2 云南省自然保護地整合優化過程中存在的主要問題

由于各地對自然資函〔2020〕71號文件精神理解把握不一，沒有嚴格遵循《云南省自然保護地整合優化指南》、《云南省自然保護地調查評估技術規范》、《云南省自然保護地空缺分析指南》的有關要求，達不到《指導意見》提出的“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變”的總體要求，很難做到“應劃盡劃、應保盡保”。具體表現在如下：

2.1 存在“以調代改”現象

有的地方對中央環保督察、自然保護地“綠盾行動”和各項檢查等發現和列入整改清單的地塊，沒有整改完成就借此次自然保護地整合優化之機調出自然保護地。

2.2 使保護地破碎化程度增加

有的地方出于各種想法、迫于各種壓力和訴求，借此解決歷史遺留等問題，采取簡單處理辦法，將城鎮建成區、村莊建設用地、永久基本農田、人工集體商品林、礦業權、開發區、一般耕地、基礎設施、臨時采石采砂、光伏發電、歷史名村、各類督察發現問題等地塊從保護地內大量調出；有的地方將已經明確允許的原住居民及其生產生活設施、已有合法線性工程設施地塊等，也從保護地內調出。有的地方甚至還沒有發展規劃，只是想當然的項目就從保護地內調出地塊。調出的地塊大部分是在核心保護區。調出后造成自然保護地空間布局的嚴重破碎化，甚至出現密集的“篩孔”，破壞了生態系統的完整性、連通性，也無法系統地進行有效的管理和保護。

2.3 將交叉重疊和相連相鄰的保護地隨意整合

完全重疊或包含的、部分交叉重疊的和相連、相鄰的不同級別的保護地，有的地方整合時按低級別、保護強度低的保護地進行整合，有的地方沒有進行聯系緊密度評估就對保護地進行整合，這完全違背了保護地整合優化的初衷。

2.4 對保護空缺區域分析不實事求是

在開展保護空缺分析時，有的地方為了補充整合優化后面積的不足，沒有經過空缺保護分析評價便隨意調入面積；有的即使經過空缺保護分析評價，但評價賦分規范性不強，只為達到調入目的而行。

2.5 對保護地邊界隨意調整

有的地方在保護地邊界調整時，為了解決各種督查發現的問題或留足發展空間，特別是為了地方小水電和違規建設項目，沒有考慮是否影響保護地生態系統完整性、連通性，未科學評估論證和充分征求各方意見就隨意劃出。

2.6 將自然保護區功能分區隨意區劃

保護區在整合優化時，一般情況下，應將自然保護區原核心區和緩沖區轉化為核心保護區，將原實驗區轉化為一般控制區。而有的地方為了不同的目的，未經評估就隨意把原核心區和緩沖區劃到一般控制區，降低了保護強度。

3 建議

自然保護地整合優化的目的是以自然保護地調查和評估結果為基礎，按照自然保護地整合優化相關政策規定，解決現有自然保護地交叉重疊、保護空缺、歷史遺留和現實矛盾沖突突出等問題，確定自然保護地類型、級別、邊界范圍、功能分區，構建更為科學合理的自然保護地體系，確保重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護。

3.1 堅決禁止借機為違法違規行為洗白

對中央環保督察、自然保護地“綠盾行動”和各項檢查等發現和列入整改清單的地塊，根據整改要求進行整改，追究相關部門和有關人員的責任。整改處理到位后，逐級進行驗收，并按評估要求查閱各項督察檢查、專項行動反饋的問題清單、疑似圖斑、人類活動熱點，以及整改情況等。以資料調查為主，現場補充調查為輔，形成清單，并收集佐證材料，對各地塊進行科學評估，最后決定地塊調出或不調整(參照表2中“調整建議與措施”欄)。

3.2 保持保護地的完整性和連通性

對于歷史遺留問題和現實矛盾沖突，以各個問題和沖突的地塊為對象進行評估，依據問題和矛盾沖突情況與法律法規矛盾程度、對保護管理和事權所有者利益影響大小等，分為嚴重矛盾沖突(Ⅰ級)、較大矛盾沖突(Ⅱ級)、一般矛盾沖突3個級別(Ⅲ級)。根據自然保護地矛盾沖突情況評估指標體系得出各地塊影響程度和等級。對歷史遺留問題和矛盾沖突的地塊等級與是否能調出保護地沒有直接關系，與具體的問題的性質或所處的位置有關系，具體問題地塊處置情況見表2[2]。

表2 云南省自然保護地歷史遺留問題和矛盾沖突評估

續表2

3.3 規范保護地整合

完全重疊或包含的、部分交叉重疊的和相連相鄰的不同級別的保護地整合，按照國家級和省級自然保護區優先、同級別的保護強度高優先、不同級別的低級別服從高級別的原則順序進行整合。具體順序為國家公園、國家級自然保護區、省級自然保護區、國家級自然公園、省級自然公園、州市縣級自然保護區、州市縣級自然公園。在生態系統、物種和主要保護對象存在較大差異時，可以分設為不同的自然保護地類型。

3.4 科學如實地分析保護空缺區域

保護空缺分析指標包括生態系統原真性、物種重要程度、生態區位重要性，景觀價值、生態脆弱性和其他6項。采用不同的評價因子代表保護空缺指標，依據空缺保護分析評價指標賦分標準[3]分別進行賦分，同一區域同一指標分值不累加，取高值。空缺保護分析評價指標賦分標準詳見表3。

表3 空缺保護分析評價指標賦分標準

同一保護空缺區域計算賦分值：

式中：V為某一區域總分值，N為該區域空缺保護分析指標分值)

根據指標賦分結果對空缺區域進行保護優先等級劃分，分級指標見表4[3]。

表4 空缺區域保護優先等級分級

保護空缺區域各優先等級納入自然保護地的處理建議：Ⅰ級優先納入自然保護區；Ⅱ級優先納入自然公園；Ⅲ級整合優化或作為今后保護地發展規劃備選區域；Ⅳ級原則上不納入自然保護地。

3.5 合理地評估保護地邊界區劃

自然保護地邊界區劃評估分別從保護地邊界區劃合理性、功能區區劃合理性、交叉重疊3個方面。自然保護地邊界區劃評估標準見表5[2]。

表5 云南省自然保護地邊界區劃評估

以保護地為整體，評定各自然保護地邊界區劃等級，自然保護地邊界區劃評估結果分為三級：

Ⅰ級：經評估，邊界區劃合理性、功能區區劃合理性、交叉重疊情況3項指標全部為Ⅰ級的，評定等級為Ⅰ級。因保護地邊界區劃合理，保護地邊界、功能區界不需調整或微調。

Ⅱ級：3項指標為Ⅱ級，或有2項指標為Ⅱ級及以上的，評定等級為Ⅱ級。因保護地邊界區劃較合理，保護地邊界、功能區局部需要優化調整。

Ⅲ級：有1項指標為Ⅲ級，評定等級為Ⅲ級。因保護地邊界區劃不合理，保護地邊界、功能區界需要通過分析論證，進行優化調整。

自然保護地邊界、功能區界需調整的，參照表2中的“調整建議與措施”欄進行調整。

4 結束語

自然保護地整合優化預案編制工作是一項政治性、政策性、專業性較強、社會關注度高的工作，在自然保護地整合優化過程中，要堅持“實事求是”原則，科學規范并妥善解決歷史遺留問題和矛盾沖突，同時要綜合考慮生態區位的重要性、脆弱性和空缺性等因素，做到“應保盡保、應劃盡劃”，按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行整合優化，使云南省逐步形成“以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充”的自然保護地系統。