后疫情時代國際格局的新變化與新特征

【關鍵詞】新冠肺炎疫情;國際格局;大國關系;全球治理

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.04.001

新冠肺炎疫情使全球公共衛生安全面臨嚴重威脅，是百年來最嚴重的全球性非傳統安全沖擊。它形成了一系列次生災害，導致世界經濟陷入深度衰退，全球聯系大幅衰減，推動國際實力對比發生重要量變，也使國家間戰略關系面臨深刻重組。受疫情影響，國際格局出現了一些重要的新變化和新特征。

大國實力對比變化加快國際格局演變

大國實力對比是國際格局中最基礎的要素。疫情對大國實力對比產生了重要的階段性影響，這一影響持續時間之長遠超人們最初的估計，其廣度和深度超過一般性的短期沖擊，從而呈現出一定的結構性特征。

疫情全球蔓延對世界經濟造成巨大沖擊。2021年1月，國際貨幣基金組織預計2020年世界經濟增長率為-3.5%，[1]這是自大蕭條以來最嚴重的經濟衰退。疫情大流行以及與此相伴的次生沖擊對各國的影響并不一致，從而對國際體系尤其是經濟領域的實力結構產生了明顯影響。

2020年中國經濟增長率為2.3%，達到101.6萬億元人民幣，這是中國GDP首次突破百萬億元人民幣。[2] 根據美國商務部2021年2月發布的數據，2020年美國GDP下滑3.5%，為20.93萬億美元，[3]這是美國經濟自二戰結束以來的最大降幅，也是自2010年以來首次出現負增長。

中國GDP于2014年達到美國的59.8%，經過5年時間，在2019年達到美國的66.9%。[4]雖然中國一直保持在經濟領域追趕美國的勢頭，但在過去幾年中，中美經濟實力差距縮小的速度并不是很快。疫情背景下，中美經濟領域的實力差距在2020年以意外的方式出現較大幅度的縮小。這使中國在經濟領域對美國的追趕站在一個新的起點上，也將對中美兩國以及其他國家的心態產生一定影響。

同樣值得關注的是2020年世界其他主要經濟體的經濟表現。日本經濟2020年下滑4.8%，這是2009年以來日本經濟首次出現負增長。[5]2020年歐元區GDP下降6.8%，歐盟下降6.4%。[6]此外，英國遭受300年來最嚴重的經濟下滑，[7]印度政府2021年2月預估印度2020年GDP下降8%。[8] 2020年全球GDP萬億美元以上的國家中只有中國經濟實現了正增長。

綜合來看，疫情下以及此后一個時期，國際體系中實力對比走勢將呈現以下特點：中國在縮小與美國經濟實力差距的同時，會繼續拉大與其他國家的經濟實力差距;美國在疫情下雖然出現一定程度的經濟萎縮，但由于歐洲主要國家和日本經濟下滑的幅度比美國更大，美國相對于其他國家的實力優勢依然十分明顯。疫情下，數字技術所具有的社會經濟價值急劇凸顯，美國和中國作為世界上最大的數字經濟體，在數字經濟領域的優勢得到了較為充分的發揮。聯合國貿易和發展會議的一份報告稱，數字經濟領域表現出與傳統的北方—南方分野不同的經濟地理特點，它一直由一個發達國家（美國）和一個發展中國家（中國）領導，其他國家遠遠落后于中美兩國。[9]有學者認為，中美兩國在數字經濟領域的優勢將進一步拉大與其他國家的經濟差距。[10]

雖然中美實力差距的階段性縮小進一步弱化了美國的主導地位，但美國仍是國際體系中唯一的全方位大國。相比于其他國家，中美顯示出明顯的綜合實力優勢，這使部分學者認為世界形成了“兩超多強”的格局。[11]由于美國長期把維護全球主導地位視為核心利益，面對疫情下中美實力差距快速縮小的事實，美國心理失衡、焦慮不安，對華政策中的零和思維變得更加強烈和公開化，明確把中國視為“最嚴峻的競爭者”。[12]

拜登政府上臺后，改變了特朗普政府時期急于求成、試圖在短期內“畢其功于一役”的做法，轉而加強與盟國合作，既對中國進行打壓，也強調強化自身競爭能力，在對華競爭中“從長計議”。但在中美經濟實力差距持續縮小的情況下，美國難以獲得充分的時間為打壓中國崛起在國際上進行布局。因此，拜登政府又有很強的在短期內采取行動、迅速取得成效的“緊迫感”，這導致中美關系面臨新的挑戰。

美國的國際動員能力遭到削弱

2017年以來，特朗普政府推行“美國優先”的政策，在發起針對中國“貿易戰”的同時，多次向德國、日本、加拿大等盟國施加壓力，并頻繁“退群”。特朗普政府的外交政策不僅對美國與其盟國的關系形成不小的沖擊，也影響了美國的國際形象和戰略信譽。

這種負面影響主要表現在以下幾個方面：第一，美國抗疫過程中出現的諸多問題和失誤，與美國作為世界上實力最強大、科技最發達、醫療技術最先進國家的普遍印象不符，損害了美國的國際形象。美國的確診病例和因病死亡人數長期居世界第一，經過一年多時間，美國依然未能從根本上扭轉抗疫形勢。第二，特朗普政府在抗疫不力的情況下，在國際上不斷推卸責任，多次對中國和世界衛生組織進行無端指責，對國際抗疫合作產生很大的破壞性影響。在全球疫情十分嚴重、亟須各國敞開胸懷開展抗疫合作的時候，特朗普政府卻宣布退出世界衛生組織。第三，美國未能在抗疫過程中向世界提供大規模和高水平的國際公共產品，反而在疫苗生產和使用上極其自私自利，未能有效支持盟國抗擊疫情，甚至出現劫奪他國抗疫物資的情況。在疫情形勢最嚴峻時，西方國家的抗疫基本上處于各自為政的狀態，這影響了美國在盟國心目中的可信性和公信力。總體上，對美國全球領導力傷害最大的是美國自身的做法，而不是來自任何其他國家的沖擊。[13]

美國民調機構皮尤研究中心（Pew Research Center）于2020年6—8月在加拿大、比利時、丹麥、法國、德國、意大利、荷蘭、西班牙、瑞典、英國、澳大利亞、日本、韓國13個經濟發達國家進行的民調顯示，疫情下美國的國際形象“一落千丈”。在英國，只有41%的人表示對美國具有好感，這是皮尤研究中心在英國進行的歷次調查中最低的比例。法國只有31%的人對美國持正面看法，德國只有26%的人對美國抱有好感。在2020年疫情下，各國公眾對時任美國總統特朗普的評價非常低。對特朗普負面評價占比最高的是比利時，只有9%的比利時人對特朗普在世界事務中做正確的事情有信心。特朗普在日本的支持率最高，但也只獲得了四分之一的日本受訪民眾的支持。[14]

多邊主義與全球治理面臨新的國際環境

特朗普政府時期，為謀求美國利益最大化，大幅扭轉了美國對國際組織與多邊主義的態度。國際組織和多邊機制對美國行為的約束力顯著下降。[24]在亟須通過國際合作應對新冠肺炎疫情全球大流行且國際抗疫合作總體符合美國利益的情況下，特朗普政府對國際合作的態度消極，不僅造成國際抗疫合作失準，也使世界衛生組織等多邊機構難以在協調各國合作抗疫方面充分發揮作用。

雖然拜登上臺后逆轉了特朗普政府在國際上頻頻“退群”的做法，宣布美國重返氣候變化《巴黎協定》、重新加入世界衛生組織、重返聯合國人權理事會的意向，但特朗普政府對國際組織與全球治理的傷害并非美國新政府簡單地宣布“回歸”就可以彌補的。

在后疫情時代，多邊主義面臨的主要風險之一是其自身性質的異化。多邊主義是根據普遍行為準則協調三個或更多國家間關系的制度形式，[25]其要義在于為促進多個國家之間的合作而進行普遍性的制度設計，多個行為體的自愿協商、互利合作是多邊主義的基本特點。在特朗普政府推動權力政治回歸并導致大國戰略競爭加劇的背景下，國際社會以多邊主義精神推進國際合作的努力受到較大挫折。同時，多邊主義也有可能被某些國家利用，以達到其實現本國單邊利益，甚至推進國家間戰略對抗的目的。

這一做法目前在國際上并沒有形成明顯氣候，但已露出某種端倪。如英國試圖利用其作為2021年西方七國集團首腦會議主辦國的機會，拉攏印度、澳大利亞和韓國與會，組成抗擊新冠肺炎疫情的“統一戰線”，并試圖推動其制定的“聯合對華戰略”。[26]雖然由于意大利、日本、法國、德國等反對，英國把G7擴展為G10的企圖未能成功，但其行為本身對加強國際團結產生了較為消極的后果。美國總統拜登單方面表示要召開所謂“全球民主峰會”也引起了國際社會的各種猜測。[27]

如果多邊會議、國際組織越來越成為大國開展戰略博弈、進行戰略競爭的工具，這將對多邊主義本身造成長期消極影響，甚至導致這一概念被貶義化。中國作為多邊主義的支持者，對多邊主義可能發生變化的潛在動向表示擔憂。習近平主席指出，“多邊主義的要義是國際上的事由大家共同商量著辦，世界前途命運由各國共同掌握”，“不能誰胳膊粗、拳頭大誰說了算，也不能以多邊主義之名、行單邊主義之實”，“‘有選擇的多邊主義不應成為我們的選擇”。[28]在后疫情時代，客觀上存在美國等西方國家利用多邊機制推動集團政治、發動“新冷戰”、打造針對中國的“聯合陣線”的苗頭，這不利于在多邊機制的基礎上推動全球治理以及全球性問題的解決。

疫情充分暴露了當前全球治理中存在的問題和不足，也充分顯示了當前全球治理供給與全球治理需求之間存在的鴻溝，包括全球公共衛生治理在內的全球治理方面的不足主要是以下幾方面因素作用的結果：一是全球治理體系本身存在脆弱性。迄今為止全球治理主要以制度治理為主，[29]但在緊急情況下，國際制度、規則與規范對主權國家的約束力明顯不足。二是以主權國家為單位的權力政治的盛行，使全球治理受到大國政治的沖擊，“美國優先”的做法顯著強化了這一點。三是大多數國家面臨國內困難時國際責任意識淡薄，導致以鄰為壑的現象頻現，甚至出現與其他國家爭奪資源以自保的現象。四是國際思潮的變化，包括民粹主義、保護主義、排外主義、種族主義等思潮的發展，毒害了國際合作的社會心理基礎。

全球治理出現不足的根本原因在于，在無政府狀態的國際體系下，全球治理主要是主權國家合作的產物。疫情之下，各種抗疫物資主要集中在各主權國家手中，[30]國際組織沒有能力超越主權國家在國際上進行大規模的物資調配。在非危機狀態下，相關物資調配一般不會對大國利益造成很大影響，因而往往能獲得主要國家的同意或支持。但在大規模全球性危機背景下，國際組織相對于主權國家在國際地位上的脆弱性充分顯現，很多國家發現寄希望于國際組織根本無法解決其面臨的迫切問題，從而只能回到依靠國內治理及國與國互助的老路上來。

疫情大流行更加凸顯全球是一個命運共同體的基本現實，也暴露出全球治理中存在的問題。加強對疫情的全球治理，不僅對全球公共衛生安全，而且對全球經濟、安全、秩序等均具有重要意義。當前全球治理失靈的現象，可能會增強世界各國推動后疫情時代全球治理的政治意愿。如果各國特別是美歐等西方大國能夠對此進行深刻反思，并以更強的政治意愿推動重大全球性問題的長期性、深層次治理，或可迎來推進全球治理的一次重要契機。

（責任編輯：蘇童）

[1] International Monetary Fund， World Economic Outlook Update， January 2021， https：//www.imf.org/en/Publications/WEO/Issues/2021/01/26/2021-world-economic-outlook-update.

[2] 《中華人民共和國2020年國民經濟和社會發展統計公報》，國家統計局網站，2021年2月28日，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202102/t20210227_1814154.html。

[3] Bureau of Economic Analysis， U.S. Department of Commerce， “Gross Domestic Product， Fourth Quarter and Year 2020 （Second Estimate），” February 2021， https：//www.bea.gov/news/2021/gross-domestic-product-fourth-quarter-and-year-2020-second-estimate.

[4] 根據世界銀行的數據計算得出，參見：https：//databank.worldbank.org/home.aspx。

[5] “Japan Growth Slows in Q4 as Economy Shrinks 4.8% Over Year，” February 2021， https：//japantoday.com/category/business/japan-growth-slows-in-q4-as-economy-shrinks-4.8-over-year.

[6] Eurostat， “GDP Down by 0.6% and Employment Up By 0.3% in the Euro Area，” February 2021， https：//ec.europa.eu/eurostat/news/euro-indicators.

[7] Jason Douglas and Paul Hannon， “U.K. Economy Suffers Biggest Slump in 300 Years Amid Covid-19 Lockdowns，” The Wall Street Journal， February 2021， https：//www.wsj.com/articles/u-k-economy-suffers-biggest-slump-in-300-years-amid-covid-19-lockdowns-11613118912.

[8] “Indian Economy to Contract By 8% in 2020-21， Show Govt Estimates，” Business Standard， February 2021， https：//www.business-standard.com/article/economy-policy/india-s-gdp-may-shrink-8-in-fy21-on-covid-blow-second-advance-estimate-121022600857_1.html.

[9] United Nations Conference on Trade and Development， Digital Economy Report 2019： Value Creation and Capture： Implications for Developing Countries， Geneva： United Nations， 2019， p.2.

[10] 閻學通：《數字時代初期的中美競爭》，載《國際政治科學》2021年第1期，第24-55頁。

[11] 林利民、王天舒：《試析新“兩超多強”格局與中國國際戰略的適應性調整》，載《同濟大學學報（社會科學版）》2020年第2期，第40-47頁。

[12] 參見拜登就任美國總統后發表的首次對外政策演說，The White House， “Remarks by President Biden on Americas Place in the World，” February 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/。

[13] 周方銀：《新冠疫情背景下國際格局走勢與中國的應對》，載《當代世界》2020年第7期，第4-10頁。

[14] Richard Wike， Janell Fetterolf and Mara Mordecai， “U.S. Image Plummets Internationally as Most Say Country Has Handled Coronavirus Badly，” Pew Research Center， September 2020， https：//www.pewresearch.org/global/2020/09/15/us-image-plummets-internationally-as-most-say-country-has-handled-coronavirus-badly/.

[15] The White House， “Inaugural Address by President Joseph R. Biden， Jr.，” January 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/20/inaugural-address-by-president-joseph-r-biden-jr/.

[16] The White House， “Remarks by President Biden on Americas Place in the World，” February 2021， https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/.

[17] 高程：《從規則視角看美國重構國際秩序的戰略調整》，載《世界經濟與政治》2013年第12期，第81-97頁;劉豐：《國際利益格局調整與國際秩序轉型》，載《外交評論》2015年第5期，第46-62頁;周方銀：《有限戰略收縮下的同盟關系管理：奧巴馬政府與特朗普政府的政策選擇》，載《國際政治科學》2019年第2期，第1-34頁。

[18] 同[16]。

[19] “Angela Merkel Warns Joe Biden to Expect ‘Arguments，” Financial Times， January 2021， https：//www.ft.com/content/dd91914e-3bf2-4fb8-871a-fcef4da10dc0.

[20] Stuart Lau and Laurenz Gehrke， “Merkel Sides with Xi on Avoiding Cold War Blocs，” Politico， January 2021， https：//www.politico.eu/article/merkel-sides-with-xi-on-avoiding-cold-war-blocs/.

[21] Rym Momtaz， “Macron： EU Shouldnt Gang Up on China with US，” Politico， February 2021， https：//www.politico.eu/article/macron-eu-shouldnt-gang-up-on-china-with-u-s/.

[22] Prime Ministers Office of Singapore， “PM Lee Hsien Loong at the IISS Shangri-La Dialogue 2019，” May 2019， https：//www.pmo.gov.sg/Newsroom/PM-Lee-Hsien-Loong-at-the-IISS-Shangri-La-Dialogue-2019; Lee Hsien Loong， “The Endangered Asian Century： America， China， and the Perils of Confrontation，” Foreign Affairs， Vol.9， No.4， 2020， pp.52-64; Prime Ministers Office of Singapore， “PM Lee Hsien Loong at the World Economic Forum Davos Agenda Week，” January 2021， https：//www.pmo.gov.sg/Newsroom/Dialogue-with-PM-Lee-Hsien-Loong-at-the-World-Economic-Forum-Davos-Agenda-Week.

[23] 習近平：《勠力戰疫 共創未來——在二十國集團領導人第十五次峰會第一階段會議上的講話》，載《人民日報》2020年11月22日，第002版。

[24] 周方銀、何佩珊：《國際規則的弱化：特朗普政府如何改變國際規則》，載《當代亞太》2020年第2期，第4-39頁。

[25] [美]約翰·魯杰著，蘇長和等譯：《多邊主義》，杭州：浙江人民出版社2003年版，第12頁。

[26] Alberto Nardelli and Isabel Reynolds， “Japan Pushes Back Against U.K. Plan to Boost G7 Asia Reach，” The Japan Times， January 2021， https：//www.japantimes.co.jp/news/2021/01/28/national/politics-diplomacy/uk-g7-japan-pushback/.

[27] Nahal Toosi， “Are You on the List？ Bidens Democracy Summit Spurs Anxieties-And Skepticism，” Politico， November 2020， https：//www.politico.com/news/2020/11/28/biden-democracy-summit-440819; Ted Piccone， “Ahead of a Democracy Summit， Start at Home and Listen to Our Friends Abroad，” February 2021， https：//www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/02/ahead-of-a-democracy-summit-start-at-home-and-listen-to-our-friends-abroad/.

[28] 習近平：《讓多邊主義的火炬照亮人類前行之路》，載《人民日報》2021年01月26日，第002版。

[29] 孫吉勝：《新冠肺炎疫情與全球治理變革》，載《世界經濟與政治》2020年第5期，第71-95頁。

[30] 趙可金：《疫情沖擊下的全球治理困境及其根源》，載《東北亞論壇》2020年第4期，第27-42頁。