德國網絡食品貿易的行政監管制度及其啟示

邵茹花

(中共聊城市委黨校,山東 聊城 252000)

全球互聯網電商的迅速發展，使網絡食品貿易成為當前食品消費的主要方式之一。與傳統食品貿易相比，網絡食品貿易受地域限制小、價格低廉，而且購買便捷[1]，從而深受廣大食品經營者和消費者青睞。然而，正是因為網絡食品貿易跨地域和高流動性等特點，致使中國傳統的食品貿易監管模式面臨嚴重挑戰。

在全球互聯網電商的浪潮下，德國的消費者也越來越傾向于通過互聯網購買日常用品[2]。面對這一發展態勢，德國聯邦消費者保護與食品安全局于2013年與聯邦各州展開合作，成立了全國統一的網絡食品銷售監管機構，并建立了一系列網絡食品貿易行政監管制度。隨著各項監管措施的落實和執行機構的建立，德國互聯網食品安全保障和消費者權益保護得到了加強。因此，通過分析德國較為成熟的網絡食品銷售監管制度進而以此為借鑒，找出中國在網絡食品貿易行政監管方面存在的問題，并提出可行性的完善對策，對于當前網絡食品貿易中食品安全的有效保障具有重要的理論價值和現實意義。

1 德國網絡食品貿易行政監管的制度考察

隨著數字化社會的發展，人們的消費模式發生了改變，德國出現了大規模的食品貿易網絡化的現象，為保護消費者健康和控制食品質量，其食品貿易行政監管制度不得不開始轉型。

1.1 德國網絡食品貿易行政監管制度的產生背景

根據德國互聯網銷售食品、飼料、化妝品、消費品及煙草產品控制中心(下稱“網絡食品貿易監控中心”)及德國電子商務和郵購商協會公開的數據表明[2-5]，2014—2019年，德國的食品、化妝品、飼料、消費品及煙草產品(統稱“日常用品”)的線上交易額一直保持高速增長，其中網絡食品貿易銷售額以每年約20%的速度增長(圖1)；2019年1—12月，日常用品線上交易總量增長了8.7%，實現了總銷售額52億歐元；網絡食品貿易銷售額達15.95億歐元，比上年增長20.3%，其網絡市場份額超過30%。正是在網絡食品貿易市場規模不斷擴大的情況下，對于網絡食品貿易的食品安全保障已經成為食品安全行政監管領域日益重要的事項，并為德國相應的網絡食品貿易行政監管制度的構建提供了必要的經濟和社會基礎。

圖1 2014—2019年德國網絡食品貿易銷售額統計情況[5]

1.2 德國網絡食品貿易行政監管制度的主要構成

德國網絡食品貿易行政監管制度主要由與其相關的法律制度、網絡食品貿易監控中心和質量認證體系3部分構成。

1.2.1 德國網絡食品貿易行政監管的相關法律 德國網絡食品貿易行政監管的法律根源是德國的《食品和日用品管理法》[6]，以及歐盟議會及理事會發布的《歐盟食品安全白皮書》[7]。該法為食品安全的其他法規提供了原則和框架，其主要目的是全面保護消費者，避免食品、煙草制品、化妝品和其他日用品危害消費者健康，損害消費者利益。該法同樣適用于網絡食品貿易。

1.2.2 德國網絡食品貿易監控中心 網絡食品貿易監控中心是由德國聯邦消費者保護與食品安全局于2013年設立的貿易監控中心，集中了食品監管和電子商務專家，以便通過專業化的方式應對網絡食品貿易管理的挑戰，保證互聯網食品消費者獲得與線下常規食品消費同樣的食品安全保障，并為此對網絡食品貿易中的食品安全問題進行常態化監控。該控制中心的主要任務是在網絡上搜索有安全隱患的食品，以及未在當地食品監管部門登記注冊的商家，一經發現，立刻通知當地食品監管部門上門調查、取證，督促其將問題食品下架或幫助商家完成注冊手續[8]?；诖?，網絡食品貿易監控中心在國家層面的網絡食品貿易監控中起著至關重要的作用。

網絡食品貿易監控中心的相關職能主要包括3項：一是對互聯網食品貿易中存在食品安全風險的問題食品進行調查，并為州一級的食品安全監管部門提供相關問題食品本身及其經營者的具體情況；二是督促網絡食品經營者履行網絡登記注冊的義務，并向其傳遞和交流與食品經營及食品安全相關的信息；三是與不同國家及機構進行各種形式的網絡食品安全監控相關的合作等[9]。

網絡食品貿易監控中心的成立，為德國網絡食品貿易中的食品安全行政監管提供了統一的平臺，能夠有效地避免因不同食品監控機構之間的重復性調查造成的資源浪費，或者因調查困難造成的行政監管效率和質量低下的問題。尤其是相關食品安全的網上查證和取證工作在監控中心的統一平臺上操作，有效促成了不同食品監管機構之間的合作，成為通過集中食品監控流程最小化監控成本的典型范例，并為網絡食品消費者的權益保護提供了有效的行政監管保障。

1.2.3 D21質量認證體系 德國網絡食品貿易行政監管的另一重要措施是要求線上食品經營商家在“D21倡議(D21 Initiative)”協會推薦的權威機構進行質量認證并獲取質量認證標識。“D21倡議”協會由德國企業家阿方索·赫斯貝格于1999年組建，該協會旨在與政府部門共同推進德國社會數字化發展[10]。該協會針對網絡交易擬定了一系列章程，其中一個核心內容為D21-質量標準[11]。該標準建立的目的在于幫助從事互聯網產品銷售的企業提高企業信譽，也為消費者提供指導。按照該標準的規定，網絡食品銷售商必須在食品監管部門進行登記注冊后方可申請“信賴商鋪”“檢驗合格網店”等認證標識。目前，4家認證機構(可信商店、EHI零售機構有限責任公司、德國技術監督會南德集團以及數據保護認證有限責任公司)負責網絡商家質量認證[12]，有認證標識的網店意味著已受監管，所售食品的安全性更有保障[13]。實際上，D21網絡質量體系是德國網絡食品貿易中食品安全行政監管部門充分利用社會力量協助其完成監管職能的重要制度，在很大程度上彌補了德國行政部門監管能力有限的缺陷，并成為德國網絡食品貿易行政監管制度的有機組成部分，對于德國網絡食品貿易的食品安全保障起到了非常重要的促進作用。

德國網絡食品貿易行政監管制度使德國網絡食品安全在全世界獲得了良好的聲譽，成為當今世界上較為成熟的網絡食品貿易行政監管制度之一。

2 中國網絡食品貿易行政監管制度的問題審視

2.1 尚未建立有統一組織與協調的網絡食品安全行政監管機構

德國的網絡食品貿易行政監管能夠高效運作的原因之一，是德國聯邦消費者保護與食品安全局這一專門的食品安全行政監管機構在相關部門之間的高效協調與聯系，使相關聯邦政府部門、州一級的相關行政機構和社會組織的網絡監管能力有效整合。中國當前尚未建立統一組織和協調的網絡食品安全監管行政機構，使當前的網絡食品安全監管存在典型的多頭管理的情況[14]，不利于整合不同相關行政部門的監管資源，這是當前中國網絡食品貿易食品安全監管亟需解決的重要問題。

2.2 尚未構建網絡食品貿易行政監管的統一操作平臺

德國網絡食品貿易行政監管制度能夠協調有效運行的另一重要原因，在于德國聯邦消費者保護與食品安全局專門設立網絡食品貿易監控中心，這一中心的存在為德國不同部門之間在食品貿易行政監管方面的協調提供了統一的操作平臺，從而確保不同網絡食品貿易監管部門之間在行使監管權力時和諧且高效運作，避免了重復監管和監管空白造成的監管效率低下。反觀中國，當前因為尚未構建一個網絡食品貿易行政監管的統一操作平臺，不同監管部門在執法的過程中面臨取證困難或者多重取證等問題，造成了行政監管資源的大量浪費，制約了中國網絡食品貿易行政監管的科學化和規范化進程。

2.3 尚未健全被消費者廣泛認可的網絡食品質量認證體系

德國的網絡商鋪質量認證舉措，在很大程度上彌補了德國網絡食品貿易行政監管力量有限的不足，是德國通過社會力量輔助行政監管，并使社會力量成為整體行政監管體系不可或缺組成部分的重要典范。中國《食品安全法》第41條和第42條規定食品經營者應遵守法律條款和食品安全國家標準，并建立食品安全追溯體系。這些法律條款是保證食品安全的最低法律標準，食品安全監管仍然需要相關行政管理機關通過行政監管予以落實，中國食品相關協會也應積極聯合行政部門發揮其輔助監管作用，共同推進網絡食品商鋪質量認證體系。事實上，中國當前也存在由社會力量推動的網絡食品質量認證體系，如綠色食品標志認證體系，ISO9000認證體系，GMP認證體系，ISO10001環境認證體系，以及HACCP認證體系等。然而，這些認證體系基本上處于各自為戰的狀態，而且因為缺乏宣傳和推廣，無論是食品經營者和消費者均未形成網絡食品安全意識。

3 中國網絡食品貿易行政監管制度的構建進路

在充分借鑒德國相關經驗的基礎上，建議對中國網絡食品貿易行政監管制度進行構建與完善。

3.1 確立食品安全行政管理部門統一組織和協調的法定職能

針對當前中國缺乏網絡食品貿易監管的統一組織和協調機構的問題，有必要對《食品安全法》以及相關法律條款進行修改。具體來說，應當對《食品安全法》第5條和第6條的相關規定進行相應的修訂。一方面，將現有《食品安全法》第一章第5條的規定“國務院食品安全監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，對食品生產經營活動實施監督管理。”修改為“國務院食品安全監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，對食品生產經營活動實施監督管理，組織和協調其他食品安全管理部門的食品安全管理行為?！绷硪环矫妫瑢F有《食品安全法》第一章第6條“縣級人民政府食品安全監督管理部門可以在鄉鎮或者特定區域設立派出機構?！毙薷臑椤翱h級人民政府食品安全監督管理部門可以在鄉鎮或者特定區域設立派出機構，并在本級人民政府的授權下負責本行政區域食品安全監督管理工作的組織和協調?！?/p>

通過對上述《食品安全法》相關條文的修改，即在法律上確定了中央一級食品安全行政管理部門對全國的食品安全行政監管工作的統一組織和協調職責，以及地方食品安全行政管理部門對本級食品安全行政監管工作的統一組織和協調職責，使中國食品安全行政管理部門能夠發揮類似于德國聯邦消費者保護與食品安全局有效整合不同行政管理部門和社會組織的網絡食品貿易監管資源的作用，有效提高相關行政監管能力。

3.2 構建網絡食品貿易的統一監管平臺

德國的網絡食品貿易監控中心的運行實踐表明，統一的網絡食品貿易監管平臺的存在，能夠充分發揮互聯網平臺對于行政監管的技術上的優勢，有效整合不同行政管理部門的監管資源，并從技術上防止職責不明導致的監管混亂。因此，有必要借鑒德國的網絡食品貿易監控中心的成功經驗，發揮中國在大數據利用方面的技術優勢[15]，構建中國自身的網絡食品貿易的統一監管平臺。

具體來說，這一平臺的構建主要包括以下部分內容：

(1) 在確認食品安全行政管理部門統一組織和協調的法定職能的基礎上，由國家市場監督管理總局這一法定的國務院食品安全行政管理部門負責牽頭組建統一的網絡食品貿易監管平臺，并負責協調和維護平臺的日常運作。

(2) 這一平臺應當包括所有與網絡食品貿易相關的監管流程，包括食品安全行政管理部門和其他與食品安全管理相關部門的網絡食品貿易行政監管工作，并通過國務院行政法規的形式規定相關監管工作必須通過這一統一監管平臺完成。

(3) 平臺內部實現信息共享。通過分級管理的形式，不同性質和不同級別的網絡食品貿易行政監管部門根據自身職責享有信息獲取權限，同時承擔相應的信息采集和錄入義務。

(4) 對于已經存在的信息而出現重復采集或錄入行為，或應當存在而相關監管部門尚未采集和錄入的信息，統一監管平臺會自動提醒相關人員；對于超出相關權限的信息獲取或采集和錄入行為，以及其他不符合權限規定的監管操作則直接禁止。

3.3 將HACCP認證標準作為網絡食品安全質量認證的核心標準

德國D21網絡質量認證體系對于網絡食品安全行政監管有明顯的輔助作用，充分說明了建立網絡商鋪質量認證體系對促進食品安全監管有積極作用。因此，借鑒德國D21網絡質量認證系統的成功經驗，構建符合中國國情的食品安全質量認證體系，充分發揮社會力量對于網絡食品安全行政監管的輔助作用有著非常重要的現實意義。

鑒于當前中國食品安全認證體系名目繁多，不利于形成相關各方廣泛認可的認證體系意識的現狀，有必要將當前世界上最受公眾認可和接受的且經過實踐證明成效卓著的HACCP認證標準[15]作為中國網絡食品安全質量認證體系的核心標準。早在2009年2月就由中國國家認監委牽頭發布了GB/T 27341—2009《危害分析與關鍵控制點(HACCP)體系 食品生產企業通用要求》，作為強制性標準，旨在以科學性和系統性為基礎，關注食品的安全性，運用HACCP原理，將食品安全風險預防、消除或降低到可接受的水平。與之前的GB/T 19538—2004《危害分析與關鍵控制點(HACCP)體系及其應用指南》相比，GB/T 27341—2009引用了ISO2200：2005標準的部分內容，引入了食品防護計劃的概念，強調了“前提計劃”的必要性，對HACCP計劃的建立與實施的具體步驟提出了新要求。2015年11月，中國國家認監委與全球食品安全倡議組織(GFSI)簽署合作協議，GFSI正式承認中國的危害分析與關鍵控制點(HACCP)認證制度。

但目前還存在一些問題。就企業而言，一是對標準認識不足，相關體系文件未及時更新、修訂，質量管理制度不完善；二是企業質量體系文件浮于形式，與生產實際脫節。就全社會而言，該認證體系的宣傳力度不夠，未獲得全社會尤其是普通消費者的認可。因此，首先應當由食品行業協會牽頭，在食品安全行政管理部門和其他相關行政部門的積極支持下，組織食品生產一線的專家討論，并制定符合不同產品生產實際和具體產品特點的管理制度。其次，由食品行業協會推薦，國家市場監督管理總局核準的方式確定由資質優良的認證機構承擔相應的認證工作。最后，由相關行政部門、食品行業協會和食品經營者三方合作，在社會上廣泛宣傳相關食品安全質量認證體系的科學性和可靠性，及其對于保障消費者食品安全的重要性，在社會上形成對HACCP食品安全質量認證體系重要性和必要性的共識，促成HACCP認證標準為社會公眾廣泛認可和接受，使其成為網絡食品貿易中食品安全行政監管的有力輔助和必不可少的有機組成部分。

4 結語

整體來看，德國作為網絡食品貿易的大國和食品安全監管較為嚴厲的發達國家，在網絡食品貿易的行政監管方面取得了卓有成效的成績，使德國成為世界上食品安全最具保障的國家之一。因此，通過對德國網絡食品貿易行政監管制度的詳細分析，并以此為對照尋找中國類似制度存在的問題，并以此為借鑒對中國食品貿易行政監管制度進行完善性構建，能夠有效保障中國網絡食品安全。