城市更新中存量土地開(kāi)發(fā)利用問(wèn)題探討

覃川

摘? 要：土地資源是國(guó)家擁有的最大且最具潛力的資源，雖然我國(guó)擁有大面積的土地資源，但是對(duì)于土地資源的開(kāi)發(fā)利用率較低，管理水平不高，價(jià)值挖掘不充分。尤其是在城市發(fā)展過(guò)程中，土地持續(xù)開(kāi)發(fā)和利用，但其中存在一些突出問(wèn)題，影響到城市的建設(shè)。對(duì)此，本次簡(jiǎn)單論述了城市更新中的土地類型，分析土地開(kāi)發(fā)和利用過(guò)程中的突出問(wèn)題，最后提出要完善城市更新土地開(kāi)發(fā)利用的政策體系和配套措施。

關(guān)鍵詞：城市更新;土地開(kāi)發(fā)利用;問(wèn)題;措施

1引言

隨著城鄉(xiāng)一體化以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，對(duì)于存量土地資源的開(kāi)發(fā)利用也成為城市發(fā)展的有效途徑之一，城市更新及舊城改造就是目前比較常見(jiàn)的工作。但是分析當(dāng)前城市土地資源的總體情況，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)情況持續(xù)更新，土地開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題比較嚴(yán)重，這集中體現(xiàn)在整體規(guī)劃和資金支持方面。對(duì)此新時(shí)期需要為此建立完善的政策體系和配套措施，強(qiáng)化城市更新過(guò)程中的土地開(kāi)發(fā)利用工作。

2城市更新中的土地類型

城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的操作，而且系統(tǒng)性強(qiáng)，有類型劃分，并且有一定的遵循標(biāo)準(zhǔn)。如果按照更新過(guò)程中是否涉及到國(guó)土空間規(guī)劃調(diào)整、用途改變等因素來(lái)分類，可以分為不涉及現(xiàn)狀土地性質(zhì)改變以及涉及土地再開(kāi)發(fā)利用的兩個(gè)類型。其中前者包括對(duì)老舊小區(qū)、老舊廠房、老舊村等的功能完善，后者包括對(duì)土地用途變更、轉(zhuǎn)讓、合并和分割等操作，一般國(guó)內(nèi)都是第二種，涉及到的土地類型有存量建設(shè)用地、低效用地。存量建設(shè)用地是已經(jīng)占有或使用，現(xiàn)有土地使用者之間進(jìn)行交易，已成為建設(shè)用地的部分;低效用地則是說(shuō)當(dāng)前的建設(shè)用地利用方案不合理，效益不高，具有再開(kāi)發(fā)利用的潛力。

3目前城市更新中土地開(kāi)發(fā)利用的突出問(wèn)題

3.1城市規(guī)劃方向不科學(xué)

進(jìn)行城市更新是在當(dāng)前擁有的空間資源基礎(chǔ)上進(jìn)行存量規(guī)劃，其中涉及到的產(chǎn)權(quán)和利益十分復(fù)雜。而新城建設(shè)和舊城改造是完全不同的規(guī)劃方向。從新城建設(shè)分析，依靠的是新增建設(shè)用地，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行空間上的擴(kuò)張;從舊城改造分析，依靠的是存量建設(shè)用地，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行利用方式的革新。城市更新制定規(guī)劃的目的是促進(jìn)城市的功能進(jìn)一步優(yōu)化和調(diào)整，而這需要政府和社會(huì)各方的共同參與，考慮各方利益，做好互動(dòng)和銜接，進(jìn)行協(xié)商開(kāi)展。如果規(guī)劃對(duì)象是存量建設(shè)用地和空間，規(guī)劃時(shí)需要保證剛性和彈性的結(jié)合，以及規(guī)劃是否可以落實(shí)。這些內(nèi)容需要規(guī)劃部門進(jìn)行統(tǒng)籌安排，但實(shí)際上制定的國(guó)土空間規(guī)劃方向還有進(jìn)一步調(diào)整空間。

3.2土地利用方向受限

在城市更新過(guò)程中，一般是將城市中心、核心區(qū)、居住區(qū)等區(qū)域調(diào)整成公共文化基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域，提供公共基礎(chǔ)服務(wù)。而映射到土地利用方面，就是將過(guò)去利用價(jià)值較大的倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施、商用樓、住宅等轉(zhuǎn)變成效益不佳或者公益性的公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。這種調(diào)整限制了土地利用方向，導(dǎo)致城市更新無(wú)法通過(guò)土地利用方式的調(diào)整來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)平衡，進(jìn)而增加了資金投入。還有，很多城市中心區(qū)域?qū)τ诮ㄖ叨瓤刂茋?yán)格，這也使得土地利用方向受限，繼而影響到城市更新項(xiàng)目的進(jìn)行。

3.3需要投入的資金量大、周期長(zhǎng)

國(guó)家發(fā)展到現(xiàn)在，各個(gè)城市進(jìn)行更新操作一般是以舊城改造為主，而舊城區(qū)的人口密集，并有著很多歷史文化設(shè)施，但整體的功能布局比較受限，所以是進(jìn)行改革的重點(diǎn)區(qū)域。但是舊城區(qū)占據(jù)面積大，大部分是居住用地，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，進(jìn)行更新操作需要投入大量的資金，而且需要很長(zhǎng)的周期才能實(shí)現(xiàn)，改造難度也比較大。

4完善城市更新土地開(kāi)發(fā)利用的政策體系和配套措施

4.1深化城市土地制度改革

城市要對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行登記和匯總，掌握整體的資源信息。然后對(duì)建設(shè)用地實(shí)行整理工作，按照上級(jí)部門提出的管理辦法，在符合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，將存量建設(shè)用地整體進(jìn)行調(diào)整，之后納入土地資源儲(chǔ)備庫(kù)，進(jìn)行新的應(yīng)用和管理。對(duì)此政府部門需要按照先易后難的原則，對(duì)存量建設(shè)用地信息進(jìn)行調(diào)查和整理，適合新開(kāi)發(fā)的進(jìn)行新開(kāi)發(fā)，適合改造的直接改造，盡量節(jié)約利用建設(shè)用地，同時(shí)要優(yōu)化新城區(qū)建設(shè)布局，調(diào)整各個(gè)功能區(qū)的布局位置，保證美觀度。

4.2完善相關(guān)政策體系

如果是改變土地用途，相關(guān)項(xiàng)目需要按照新建規(guī)劃批準(zhǔn)文件要求，依法以劃撥、出讓等方式辦理用地手續(xù)。如果是原土地用途和權(quán)利類型進(jìn)行開(kāi)發(fā)，假設(shè)滿足規(guī)劃要求，并且不會(huì)改變土地主體，相關(guān)項(xiàng)目屬于國(guó)家和地區(qū)支持的新興產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)等方面，需要由相關(guān)主管部門提供合法的證明文件，落實(shí)過(guò)渡期政策，期滿或轉(zhuǎn)讓操作需要辦理相關(guān)手續(xù)的，可按新用途類型以協(xié)議方式辦理。如果是國(guó)有土地，在不改變使用功能的基礎(chǔ)下，進(jìn)行城市更新涉及到的經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設(shè)施可以依法轉(zhuǎn)讓或出租，也允許利用土地上的其他建筑物等固定資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資。另外對(duì)于存量土地的開(kāi)發(fā)利用，需要制定完善的審批政策，確定好職能分工，明確具體要求，細(xì)化業(yè)務(wù)流程，這樣可以便利城市更新項(xiàng)目的進(jìn)行。

4.3健全社會(huì)保障體系

地方政府要加強(qiáng)宣傳，讓更多的群眾認(rèn)識(shí)到城市更新過(guò)程中土地開(kāi)發(fā)利用的積極意義，明確土地開(kāi)發(fā)利用對(duì)于城市發(fā)展的重要意義。政府要為此建立起配套的社會(huì)保障體系，重點(diǎn)是要健全財(cái)稅金融保障制度，增加對(duì)這方面的資金投入，確定稅費(fèi)優(yōu)惠政策的落實(shí);創(chuàng)新融資方式，發(fā)揮政府的作用，積極利用政府優(yōu)惠政策，開(kāi)發(fā)關(guān)于歷史文化建設(shè)等方面的項(xiàng)目。舊城區(qū)改造、廉租房建設(shè)等需要安排專項(xiàng)財(cái)政資金提供支持，保障人民群眾對(duì)美好生活的向往，可以探索將土地開(kāi)發(fā)之后的收入中一部分納入維護(hù)工作中。另外明晰在土地開(kāi)發(fā)利用中政府發(fā)揮作用的政策領(lǐng)域和市場(chǎng)發(fā)揮配置資源起決定性作用的政策領(lǐng)域。也就是說(shuō)，一方面要發(fā)揮政府的主體導(dǎo)向作用，為這方面的工作提供政策支持，包括明確建設(shè)要求，提出建設(shè)目標(biāo)等。另一方面則是發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展城區(qū)的多功能化，思考城市土地資源的優(yōu)化配置以及多途徑發(fā)展的挖掘。

5結(jié)語(yǔ)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程逐漸加快的背景下，城市要關(guān)注城市更新工作的開(kāi)展，而這需要重視存量土地的利用和開(kāi)發(fā)工作，實(shí)現(xiàn)土地資源的最大化利用價(jià)值。

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