PPP模式下的智慧政務發展研究

汪彬

（安徽工程大學）

1 引言

2019年政府工作報告中提到，市場配置資源是最有效率的形式[1]，要求全國各地抓緊建成全國一體化在線政務服務平臺，方便企業和群眾辦事。建立政務服務“好差評”制度，服務績效由企業和群眾來評判。經調查[2]，截至2019年6月底，財政部PPP中心入庫PPP項目12592個，總投資金額17.68萬億元。經統計截至2021年1月底的入庫數據，以“智慧城市”或“政務云”入選財政部PPP項目庫的共有59個，總投資額達到412億，項目數量和總投資在所有入庫項目中占比分別為0.47%和0.23%。“十三五”中國電子政務發展報告（2017）表明[3]，電子政務是信息化時代政府管理方式的重要變革，而PPP作為全新的公共服務提供模式，應用于電子政務領域，可以使公共服務供給主體更加多元化，有利于破解我國電子政務項目長期由政府直接投資建設與運營管理而導致重復建設，服務能力不強等問題。隨著智慧城市建設與電子政務深度融合，開創了政務信息化、智慧化的新階段。

2 智慧政務的PPP模式分類

智慧政務建設PPP模式可分為外包、特許經營和民營化三類[4]，智慧政務采用民營化模式的案例較少，本文不再贅述。

2.1 外包類

PPP中的外包是政府將實現目標的整體工作中的部分任務交給私營部門，由其提供某種服務、履行某項職能，政府支付給私營部門相關費用。

1）服務外包

政府將整個智慧政務系統建設和運維中的部分服務或特定任務交給企業負責。企業按照政府部門的要求提供服務，滿足其特定需求，并有權取得服務費用，費用由政府承擔的模式。

2）租賃外包

政府或公共部門擁有智慧政務項目的所有權，私人部門通過租賃，付給政府租金，在特定期限內獲得項目管理權和收益權。

2.2 特許經營類

政府通過特許經營，將智慧政務的部分管理經營權轉移給私營單位或部門，在特許期內，私營單位或部門是主要責任人。在該模式下，政府享有項目所有權，特定期限的管理經營權屬于私營單位或部門。

1）轉讓—運營—轉讓（TOT）

政府通過特許經營，將電子政務項目權限暫時轉移給私營單位，以獲得融資。私營單位在特許期內從事電子政務的運營和管理，提供服務，收取費用，直到特許經營期滿后再將權限轉讓給政府，政府重新擔當政務系統的所有者和管理者。

2）建設—運營—轉讓（BOT）

目前應用最廣泛、最成熟的PPP模式是BOT模式。政府授予項目實施機構和私營單位特許經營權，私營單位具體負責項目融資、建設和后期運營維護，提供智慧政務服務，收取費用，承擔運營風險。特許經營權到期后，相應的經營權再移交給政府，由政府負責私營單位先前特許經營范圍內的各項工作。

3）建設—轉讓—運營（BTO）

私營單位負責電子政務項目的建設，建設完成后將項目的所有權和使用權轉讓給政府，政府負責政務系統的運營，或者再通過外包形式將運營職能交給其他私營單位負責運營。

3 智慧政務建設項目分析

截至2021年1月，對財政部政府和社會資本合作中心能夠查詢到的以“智慧城市”或“政務云”入選PPP項目庫的59個項目進行分析，其中73%的項目均采用BOT模式。下面主要從入選項目的發起時間，項目進度和投資金額等方面進行總結，詳見表1。從表1可以直觀看出，2015年國家推行PPP模式以來，智慧政務PPP項目逐漸增加，2015至2017年發起的項目占比為88%，2018年開始發起項目開始減少，2020年全年沒有入庫數據。

分別選取2019年5月與2021年1月兩個時點，對比和跟進入庫項目的進展情況，詳見表2。我們發現處于項目識別階段的8個項目沒有進展，處于準備和采購階段的24個項目中，有5個有進展。

表1 截至2021年1月入庫項目實施進度統計

表2 2019年5月與2021年1月入庫項目實施進度對照

綜上所述，結合近幾年國家頒布的有關PPP規章制度，可以得出以下三項影響我國智慧政務發展的因素。

1）制度因素

從統計的59個PPP模式項目來看，項目申報時間多集中在2015年至2017年之間，充分體現了政府在制度保障和職能轉變方面的影響力量。2018年隨著PPP項目監管的強度增大，國家出臺了加強PPP項目入庫監管的相關制度，各地政府智慧政務PPP項目立項迅速降至個位數。

2）經濟因素

我國電子政務已經從剛開始的信息化分散開發階段，發展到網上辦事跨越式發展階段。電子政務的內容越來越多，“互聯網+”，大數據，云計算的提出，讓電子政務不再單一，政府的資金壓力也越來越大。進庫的59個項目總投資額達412億元，最高的廣安市智慧城市和海綿城市項目總投資金35億元。PPP模式有助于增加基礎設施項目的投資資金來源問題，在政府財政預算一定的情況下，PPP模式可以實現更高的經濟效率。

3）技術因素

現在的科學技術日新月異，隨著信息技術和互聯網技術的不斷發展，“互聯網+”，大數據、云計算讓人應接不暇。電子化政府就是要把現代信息技術與政府行政管理相結合，把電子政務應用PPP模式進行建設和發展，嵌入智慧城市建設體系，形成智慧政務體系。由于政府在數據模型構建、信息維護和開發、網上安全保障等方面存在欠缺，而專業性技術企業正好能夠彌補這一短板，這也是運用PPP模式的另一大優勢。

4 智慧政務PPP模式建設建議

4.1 完善統籌協調和總體部署機制[5]

目前，各省、市、區電子政務發展不平衡、不充分。電子政務的發展還存在著投資多、統籌協調困難、條塊分割等問題。政府需要加強國家電子政務建設統籌協調機制的建設，著力推動協調機制的建設進度。在基礎設施建設方面，要對智慧政府云建設進行統一規劃和協調，最大限度地整合政府數據，優化跨部門流程。除此之外，地方政府部門還應統一管理理念和經營方法，推進政府網站、自助終端、服務熱線、移動政務、開放數據平臺等“多渠道、一體化”創新服務的應用，提高人們的獲得感和體驗力。

4.2 構建業務協同體系和數據治理體系

在電子政務的發展過程中，仍然存在著政府信息資源條塊化、分割化，政府服務滯后等問題。一方面，需要提高政府部門內部、跨部門、跨層次、跨地區的業務協作意識，形成各種服務渠道的有效互聯，打破數據壁壘、信息孤島的舊疾。另一方面，建議重新梳理整合政府各部門數據平臺信息，在各級政府數據與社會各渠道數據銜接整合方面制定統一標準。構建統一、高效、互聯、安全可靠的智慧政府大數據資源體系。

4.3 加強標準規范和人才隊伍建設

隨著電子政務建設與應用的日益深入，電子政務逐漸向智慧政務轉變，但智慧政務領域標準規范缺失等問題不斷出現，如何讓電子政務系統真正智慧起來，還需要政府盡快研究出臺安全可靠、符合大數據運行規律的標準規范，對標準的執行效果要建立有效的評估機制。在人才隊伍建設方面，電子政務重大建設項目在短時間內無法建立有效運行標準的情況下，如何更好發揮專家的技術指導作用就顯得格外重要了。政府要利用PPP模式建設智慧政務的機會，引進私營企業的新技術、新理念，打造屬于政府自身的人才隊伍。

5 結語

智慧城市與智慧政府的融合已成為電子政務發展的新趨勢。將PPP模式應用于智慧政府建設，可以有效降低政府財政支出壓力，提高智慧政府建設項目的投資效率以及運營效率；同時在智慧政務項目中運用PPP模式也存在弊端，借鑒發達國家或地區應用PPP模式的經驗和教訓，可以促進我國智慧政務PPP模式項目建設的科學快速發展。