農村集體產權制度改革的困境及解決策略

董桂臻 山東省安丘市郚山鎮農村經管服務中心

2018年山東省安丘市郚山鎮農村產權制度改革暨清產核資動員會議順利召開，并印發了中共郚山鎮委、郚山鎮人民政府《關于積極穩妥推進農村集體產權制度改革的實施意義》、《郚山鎮農村集體資產清產核資工作方案》，對下部深入開展農村產權制度改革及清產核資工作進行了安排部署。不過在實踐中，農村集體產權制度改革工作的推進和落實還面臨著不少問題，陷入了必須改善的困境，需要積極探索科學、合理、有效的解決策略。

一、農村集體產權制度改革的困境分析

（一）集體產權界定模糊

很長一段時間以來，農村集體產權在農村發展中都未受到足夠重視，相應的產權確認、登記領證等工作并未得到有效落實，歷史遺留問題較多，給相應的產權制度改革帶來了不少困難與阻礙。其中較為嚴重的一點就在于集體產權的界定較為模糊。在城鄉一體化發展進程中，農村和城市人口結構更為復雜，不過相應的管理體系尚未完善，直接導致集體經濟組織成員的認定不夠統一和規范，自然也會影響集體產權的有效界定。

（二）集體資產管理水平低

農村集體產權制度改革必然需要建立在良好的集體資產管理基礎之上，如此才能充分發揮管理作用，以更為健全、完善的機制、制度、程序、標準等支持集體產權制度的合理創新、調整與完善。不過在集體產權界定本身就較為模糊、農村歷史遺留問題多的大前提下，集體資產管理水平并不高，無法滿足農村集體產權制度改革要求，給改革造成了不小阻礙[1]。其中最關鍵的兩點就在于集體資產管理機制不健全以及征地補償費用分配不合理，不僅嚴重影響農村集體資產的科學管理與合理使用，更會加劇農民群眾對集體資產管理的不信任感，無法為改革創造有利環境和條件。

（三）農民重視程度不高

毫無疑問，農村集體產權制度改革與農民經濟利益乃至各方面利益有著密切聯系，可以說是新時期關系到農民權益的關鍵所在。不過當前不少農民對此缺乏科學、全面、正確的認知，并不具備強烈的集體產權意識，小農思想依舊較為嚴重，自然也缺乏主動支持、積極配合相關工作開展的積極性。在農民集體產權意識薄弱的情況下，農村集體產權制度改革必然會面臨缺乏足夠群眾基礎的困境，難以有效落實和推進。

（四）法治問題繁多復雜

建設法治社會是新時期社會主義發展的重要方向。法治已經滲透到社會運行發展的方方面面，其中自然也包括農村集體產權制度改革。從法治建設層面看，農村集體產權制度改革面臨著不少問題，可謂是問題繁多復雜，難以在短時間內有效應對和解決，必須在不斷探索、發展的過程中逐步構建起科學合理的應對之策。首先，主體虛化問題長期存在。產權界定模糊是長期以來都存在的問題，而該問題表現在法治層面便是主體虛化，即集體產權的歸屬并不明確。當前的《憲法》、《物權法》、《鄉村集體所有制企業條例》、《產權改革意見》等均強調“集體所有”，這是法律層面農村集體產權的根基所在。不過“集體”究竟是什么，在各法律法規、規章文件中都未明確定義和說明，缺乏必要的具體組織形式，自然會出現主體虛化的情況，也給產權制度改革的落實造成了不小阻礙。其次，集體所有權權能缺失，同時集體成員股份權能實現困難。經營性資產范圍是影響集體所有權權能強弱的重要因素，目前土地并未被納入該范圍，而且土地征收的村集體收益部分也未完全納入其中，再加上集體收益分配權制度尚不完善、治理機制存在缺陷，更使得權能羸弱困境凸顯無疑。最后，土地流轉的社區性與封閉性過強。目前土地流轉制度的落實更加強調在本集體內部轉讓或者由本集體贖回，和其他集體的交互不足，導致股權流轉難以實現，同時不利于抵押、擔保權能的實現，更會影響股權價值實現以及集體之外的股東控制股份合作社[2]。

二、農村集體產權制度改革困境的解決策略

（一）落實農村集體資產清產核資工作

為了有效解決歷史遺留問題，促進農村集體產權制度改革進程的順利、快速推進，有必要落實相應的集體資產清產核資工作。農村集體資產清產核資工作是保護農村集體經濟組織及其成員合法權益、防止集體資產流失的大事，必須按時完成清產核資任務，推動農村集體產權制度改革不斷深化。村委、村政府應當發揮領頭作用，積極清查農村集體的各種資產，不管是固定資產、長期資產，還是流動資產、無形資產以及其他資產，都需要進行全面、系統、深度的清查核實。其中資源性資產的清查尤為重要，特別是農村最具經濟價值的土地資產必須要嚴格清查核實，并且務必要對資產的各方面情況進行全方位把握，掌握所有信息，厘清產權關系。在此基礎上還需要落實資產所有權登記工作，嚴格按照清查核實結果進行客觀記錄，并且要在實踐中不斷完善相應的資產登記、保管、使用、處置等制度，加強臺賬管理與監督，為后續的產權制度改革進程推進提供有力支持。

（二）加強集體成員身份認定管理與監督

為了有效保障產權制度改革進程中廣大集體組織成員的利益，需要嚴格落實集體成員身份認定管理工作。以相關法律法規為基礎，結合農村實際情況，從多方面進行綜合考量，按照規范程序開展成員身份認證工作，從根本上解決農村集體經濟組織成員邊界不清問題，為產權制度改革奠定良好基礎。在此過程中一定要堅持踐行群眾認可原則，積極主動地與廣大群眾協商，了解群眾需求和反饋，做好基層宣傳工作，盡可能與群眾達成共識，共同推進農村集體產權制度改革工作開展。在此過程中還需要加強監督，確保集體成員身份確認完全符合既定程序與規范，而且要在獲得多數人認可的同時維護少數人的合法權益，以免身份認定管理出現各種問題。另外還可以在農村提倡與推行農村集體經濟成員家庭集體資產權益辦法，加強宣傳教育，鼓勵廣大成員在家庭新增人口后通過分享家庭權益的方式，賦予新增人口集體成員身份以及相應的集體資產份額與權益。

（三）優化股權設置并規范管理

農村集體資產涉及面廣，其中包含大量難以直接分配的資產，其中經營性資產正是極為重要且難以直接分配的資產形式。為了有效凸顯農民的主體權益，有必要對經營性資產管理進行合理優化，其中最基礎也最關鍵的一點在于優化股權設置，通過股份或者份額的方式將資產合理分配給每一位組織成員。采取科學、合理、有效的方式對經營性資產進行量化，并在此基礎上探索行之有效的分配到人、確權到戶路徑，保障每一位組織成員的合法權益，同時有效防止外部資本侵占。在實際操作時，可以從多個方面進行合理量化與分配，綜合考慮包括人口、勞齡、計劃生育、勞動貢獻、土地等因素，在廣大群眾認可與接受的前提下合理優化股權設置。

（四）針對性探索產權制度改革法治實現路徑

從法治層面推動農村集體產權制度改革，是保障改革合理、合法的關鍵所在。從法律層面對農村集體經濟組織的地位加以明確，從市場經濟要求、特別法人意義、資產歸屬邏輯沖突的解決需求、城鎮化發展需要以及集體所有制表現形式等方面入手，綜合多方因素將集體經濟組織作為集體資產的所有權主體。同時需要對產權清晰相應的制度加以調整，將集體全部資產的確權作為重點，逐步調整相關制度，嘗試將資源性資產與經營性資產加以合并，構建更為系統而健全的股份合作制，同時加強針對承包土地經營權的保護，助推農村集體產權制度改革的同時保護廣大農民切身利益。針對集體所有權權能缺失的問題，有必要積極推動擴權賦能的實現，進一步將不影響集體成員根本保障的集體資產納入經營性資產范圍，加強對集體成員集體收益分配權的保障，健全內部管理機制，發揮政府部門的指導和監督作用并加強公權力邊界設置，有效凸顯集體所有權權能[3]。另外還需要針對股權流轉過于封閉的問題完善股權流轉體制機制，以破除城鄉二元結構為重心，逐步開放股權流轉機制，同時構建可行的股權抵押、擔保權能發展模式。

結束語：綜上可知，農村集體產權改革進程的推進并不完全順利，面臨著諸多困境，需要不斷探索科學有效的方式加以改善。以農村實際情況為基礎，全面分析改革問題，并針對性地探索對策，不斷構建高質量、高效率的改革體系，保障改革有效性，重點圍繞明晰集體資產的歸屬主體加以優化和完善。