民族地區(qū)不同地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指標(biāo)設(shè)計(jì)研究

[摘 要]基于民族地區(qū)不同的地方政府所處的不同主體功能區(qū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為單位建立民族地區(qū)不同的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指標(biāo)設(shè)計(jì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指標(biāo)設(shè)計(jì)的過程中，既要進(jìn)行橫向比較，還要進(jìn)行縱向比較。這有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)民族地區(qū)提出的建立和諧的民族關(guān)系，良好的生態(tài)屏障和建設(shè)穩(wěn)定的礦產(chǎn)能源基地的要求。

[關(guān)鍵詞]主體功能區(qū);政府績(jī)效;評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.12.005

1 民族地區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為單位，基于不同主體功能區(qū)確定不同政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的原因

民族地區(qū)之所以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為單位，是因?yàn)榛诓煌黧w功能區(qū)建立科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，民族地區(qū)特有的行政區(qū)劃導(dǎo)致的必然結(jié)果。民族地區(qū)目前的地方行政區(qū)劃是市、自治州。各個(gè)州市下面管轄數(shù)量不等的縣、區(qū)、市。各個(gè)縣、區(qū)、市下面管轄有數(shù)量不等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處。

由于民族地區(qū)各個(gè)縣、區(qū)、市內(nèi)不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的生態(tài)地位、資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)水平、經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力都有很大的不同，所以民族地區(qū)地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該根據(jù)每個(gè)地方的實(shí)際情況，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為基本單位，對(duì)不同的地方政府建立相應(yīng)的政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2 民族地區(qū)基于不同主體功能區(qū)確定不同政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的主要內(nèi)容及評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

在重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，主要是指那些自然條件優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施完善、人力資源豐富、經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力巨大的地區(qū)。在這類地區(qū)主要發(fā)展一些大中型城市、大中型工業(yè)園區(qū)以及大中型現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，大力發(fā)展既符合民族地區(qū)本地特色又具有廣闊市場(chǎng)前景的產(chǎn)業(yè)。這些地區(qū)可以把民族地區(qū)絕大部分的人口、資金集中起來。這樣可以解決民族地區(qū)人口的就業(yè)問題和社會(huì)發(fā)展問題。這類地區(qū)無疑是民族地區(qū)人口主要聚集地，也是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。這類地區(qū)的地方政府所要承擔(dān)的職能是最復(fù)雜的，這類地區(qū)也是民族地區(qū)最重要的地方稅收來源地區(qū)。從這些地區(qū)的人口多、面積小、財(cái)政收入大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快就可以看出來。

在限制開發(fā)地區(qū)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，適當(dāng)建立一些小城鎮(zhèn)和小型的無污染低消耗的民族手工業(yè)、旅游業(yè)和現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)牧業(yè)。這類地區(qū)的財(cái)政完全需要財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才可以保障當(dāng)?shù)卣恼＿\(yùn)轉(zhuǎn)。這類地區(qū)是民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境優(yōu)先發(fā)展最關(guān)鍵的地區(qū)，也是民族地區(qū)地方政府績(jī)效評(píng)估工作的難點(diǎn)地區(qū)。這是因?yàn)檫@類地區(qū)如果生態(tài)環(huán)境搞得好，就有利于促進(jìn)民族地區(qū)整體的生態(tài)環(huán)境健康發(fā)展，使民族地區(qū)的禁止開發(fā)區(qū)得以很好的保護(hù)。

在禁止開發(fā)地區(qū)，在核算當(dāng)?shù)夭輬?chǎng)資源的基礎(chǔ)上，適度開發(fā)原始的游牧業(yè)和風(fēng)能光伏發(fā)電業(yè)等綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，絕對(duì)禁止開發(fā)任何對(duì)自然環(huán)境具有破壞性的產(chǎn)業(yè)，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)業(yè)和現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)牧業(yè)。在這些地方不僅不能搞任何城鎮(zhèn)，而且應(yīng)該逐步減少居民定居點(diǎn)，盡量減少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把那些地方的居民逐步集中到重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)和限制開發(fā)地區(qū)。在這類地區(qū)，地方政府最主要的職能是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，當(dāng)然還有其他一些相應(yīng)的職能。在財(cái)政方面必須完全依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行保障。

民族地區(qū)應(yīng)重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行比較;限制開發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行比較;禁止開發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行比較。這是因?yàn)橄嗤黧w功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府所處的環(huán)境相似，政府職能相似，為社會(huì)提供的公共服務(wù)內(nèi)容相似。只有在這種情況下的地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系才具有可比性，這種比較才具備科學(xué)性和可操作性。最后看哪個(gè)地方的地市級(jí)和縣級(jí)行政區(qū)劃所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道地方政府在不同主體功能區(qū)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較中排名情況，綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不同地市級(jí)和縣級(jí)行政區(qū)劃地方政府的績(jī)效管理水平。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的過程中，既要進(jìn)行橫向比較，還要進(jìn)行縱向比較。橫向比較是主體功能區(qū)一致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府之間進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較，這樣比較的目的可以發(fā)現(xiàn)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府之間的工作差距。但是由于不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間也是存在很多差異的，比如發(fā)展的歷史不同、發(fā)展的基礎(chǔ)不同、發(fā)展的環(huán)境不同、發(fā)展的遺留問題不同、發(fā)展的優(yōu)勢(shì)不同、發(fā)展的方向不同、所處的區(qū)位不同。即使是在相同主體功能區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在發(fā)展過程中所遇到的問題也是完全不同的，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間的差異甚至是極大的，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系僅僅是進(jìn)行橫向比較還不夠科學(xué)完善，所以還需要進(jìn)行縱向比較，從歷史發(fā)展的角度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的工作績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系比較。這樣可以比較出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的工作努力程度和對(duì)以往工作的改進(jìn)水平。在對(duì)地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行比較過程中，要做到橫向比較與縱向比較相結(jié)合。兩者之間的權(quán)重比應(yīng)該是一樣大的。中共中央組織部于2013年12月10日發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》中對(duì)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系做出了具體詳盡的指示。

由于民族不同地區(qū)同時(shí)存在不同的主體功能區(qū)，而且不同的主體功能區(qū)相互交錯(cuò)，所以民族地區(qū)應(yīng)該以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為基本單位確定民族地區(qū)的主體功能區(qū)的分布，并且在此基礎(chǔ)上明確不同功能區(qū)的具體功能、開發(fā)規(guī)劃、詳細(xì)的邊界，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，并且把這些東西以地方立法的形式進(jìn)行必要的規(guī)范。

強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)發(fā)展，要使不同收入水平的人都能有尊嚴(yán)地享受到優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務(wù)，民族地區(qū)對(duì)公共品的需求規(guī)模將會(huì)非常龐大。根據(jù)民族地區(qū)發(fā)展的實(shí)際情況，當(dāng)前最可行、最直接的辦法就是加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財(cái)政負(fù)擔(dān)不再增加的同時(shí)，要適度調(diào)整省與州市、州市與區(qū)縣、區(qū)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間的財(cái)政分配關(guān)系，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府的具體職能和工作量給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府更規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付，從制度上確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府為社會(huì)提供有效的公共服務(wù)的財(cái)政資金需求。

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[基金項(xiàng)目]本文是國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金西部“青海省地方政府治理創(chuàng)新路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：10XZZ009）的階段性成果。內(nèi)容有所修改。

[作者簡(jiǎn)介]伍海峰（1966—），廣西人，青海省委黨校青海發(fā)展戰(zhàn)略研究所教授，研究方向：民族地區(qū)公共管理。