四川探索易地扶貧搬遷集中安置模式調(diào)查

徐杰

自2016年實(shí)施易地扶貧搬遷以來，四川涼山彝族自治州已有7.44萬戶35.32萬人搬至新居，其中集中安置5.5萬戶26.3萬人，占全州易地扶貧搬遷總數(shù)的74.5%，800人以上易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)共有21個(gè)，實(shí)現(xiàn)了貧困人口“搬得出”的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富”的目標(biāo)，涼山彝族自治州喜德縣牢牢把握易地扶貧搬遷安置發(fā)展定位、需求和路徑，在全方位鞏固脫貧成果、提高成色質(zhì)量基礎(chǔ)上，以深入實(shí)施城鄉(xiāng)基層治理、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略為主導(dǎo)，持續(xù)推進(jìn)安置點(diǎn)規(guī)范治理和后續(xù)發(fā)展，深化“安居”“樂業(yè)”兩大民生工程，構(gòu)建起以“一核三治”為主干的強(qiáng)大組織行動(dòng)體系，強(qiáng)化公共服務(wù)配套，努力創(chuàng)業(yè)增收，為安置點(diǎn)治理與后續(xù)發(fā)展奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以來，黨中央以堅(jiān)強(qiáng)的決心與高效的行動(dòng)策略，取得了舉世矚目的反貧困業(yè)績，以每年減貧1000萬人的脫貧成效向世人展示了精準(zhǔn)扶貧方略的歷史偉大性。在“中央統(tǒng)籌、省總負(fù)責(zé)、市縣抓落實(shí)”的攻堅(jiān)架構(gòu)下，按照“六個(gè)精準(zhǔn)”有序開展有針對(duì)性的“五個(gè)一批”扶貧工程，對(duì)于“一方水土養(yǎng)不了一方人”的現(xiàn)實(shí)困境，就是要通過“易地搬遷脫貧一批”，具體是指貧困人口很難實(shí)現(xiàn)就地脫貧的要實(shí)施易地搬遷，按規(guī)劃、分年度、有計(jì)劃組織實(shí)施，確保其搬得出、穩(wěn)得住、能致富。①

為堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，2016年，國家發(fā)改委編制實(shí)施《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，目的是從根本上解決“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)貧困人口的脫貧發(fā)展問題。規(guī)劃確定到2020年，實(shí)現(xiàn)約1000萬建檔立卡貧困人口的搬遷安置，搬遷對(duì)象住房安全得到有效保障，安全飲水、出行、用電、通訊等基本生活需求得到基本滿足，享有便利可及的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善，安置區(qū)特色產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，搬遷對(duì)象有穩(wěn)定的收入渠道，生活水平明顯改善，全部實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，與全國人民一道邁入全面小康社會(huì)。②本文以深度貧困地區(qū)涼山州喜德縣易地扶貧搬遷集中安置區(qū)為案例，分析集中安置區(qū)治理與后續(xù)發(fā)展的探索實(shí)踐。

喜德縣的經(jīng)驗(yàn)做法

涼山彝族自治州喜德縣易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)800人以上的共4個(gè)，其中彝欣社區(qū)安置群眾達(dá)1698戶，涉及建檔立卡貧困戶1399戶7084人。為了實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富”的目標(biāo)，喜德縣牢牢把握易地扶貧搬遷安置發(fā)展定位、需求和路徑，在全方位鞏固脫貧成果、提高成色質(zhì)量基礎(chǔ)上，以深入實(shí)施城鄉(xiāng)基層治理、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略為主導(dǎo)，持續(xù)推進(jìn)安置點(diǎn)規(guī)范治理和后續(xù)發(fā)展，深化“安居”“樂業(yè)”兩大民生工程，構(gòu)建起以“一核三治”為主干的強(qiáng)大組織行動(dòng)體系，強(qiáng)化公共服務(wù)配套，努力創(chuàng)業(yè)增收，為安置點(diǎn)治理與后續(xù)發(fā)展奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

（一）“一核三治”牽引組織行動(dòng)力

“一核三治”是指以基層黨組織為核心，自治、法治、德治“三治”有機(jī)結(jié)合，最終實(shí)現(xiàn)共治共享的治理格局?！耙缓巳巍奔仁且环N基層治理格局，也是一種治理手段，以喜德縣為例，“一核”即突出黨組織引領(lǐng)作用，成立城鄉(xiāng)治理委員會(huì)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)口聯(lián)系集中安置區(qū)，在800人以上的4個(gè)集中安置區(qū)成立黨支部和社區(qū)居委會(huì)，按照“兩套班子一套人馬”，選派有基層工作經(jīng)歷的業(yè)務(wù)骨干擔(dān)任社區(qū)支部書記，并通過合法程序兼任居委會(huì)主任，其余安置點(diǎn)由所在黨支部直接管理服務(wù)。黨支部（居委會(huì)）全面研判梳理安置點(diǎn)后續(xù)治理重點(diǎn)難點(diǎn)工作，按照教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)發(fā)展、戶籍管理、治安維護(hù)等群眾急需解決的問題梳理分解，逐類逐項(xiàng)落實(shí)人頭，定點(diǎn)聯(lián)系相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，全力推進(jìn)“問題清零”行動(dòng)。

“三治”，即自治、法治和德治。引導(dǎo)居民自治，通過制定居民公約八條、成立社區(qū)事務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，落實(shí)黨支部黨小組組長兼任居民小組長，推選黨員擔(dān)任樓棟長，實(shí)行樓棟保潔工作樓棟長負(fù)責(zé)監(jiān)督制和住戶門口及樓梯清潔制，引領(lǐng)貧困群眾共建共享。推進(jìn)社區(qū)法治，實(shí)施“慧眼”工程，在安置區(qū)設(shè)立警務(wù)室，并派駐3名警務(wù)人員，組建一支28名隊(duì)員的社區(qū)治安聯(lián)防隊(duì)。法務(wù)工作者上門服務(wù)，開設(shè)公共法律服務(wù)工作室，“定分止?fàn)帯?，促進(jìn)鄰里和諧，人人守法、懂法、用法。強(qiáng)化德治引領(lǐng)，引導(dǎo)群團(tuán)組織和社會(huì)組織力量參與集中安置點(diǎn)治理，依托青年之家、巾幗服務(wù)等平臺(tái)，轉(zhuǎn)變搬遷群眾思想觀念，促進(jìn)移風(fēng)易俗，發(fā)揮“彝學(xué)講堂”和“民間德古”德育治理作用。

（二）公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)“安居”

優(yōu)質(zhì)便利的教育、四通八達(dá)的道路、設(shè)施齊全的醫(yī)院、應(yīng)有盡有的生活物資，這些都是貧困群眾向往的新居生活，也是吸引他們“挪窮窩”的新居魅力，為了確保貧困群眾在集中安置區(qū)“穩(wěn)得住”，強(qiáng)化公共服務(wù)配套是關(guān)鍵性工程。喜德縣整合“三區(qū)三州”教育脫貧攻堅(jiān)補(bǔ)助、佛山援建等資金，統(tǒng)籌推進(jìn)集中安置點(diǎn)教育教學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源配套，在安置點(diǎn)配套建設(shè)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)中心，實(shí)行公共衛(wèi)生網(wǎng)格化服務(wù)，并配備落實(shí)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)團(tuán)隊(duì)。整合全縣教育資源在安置區(qū)附近建設(shè)教育園區(qū)集中辦學(xué)，滿足從幼兒到中學(xué)的全階段教育需求，容納6000余名學(xué)生就近就學(xué)。同時(shí)，在最大的安置區(qū)還配套建設(shè)310平方米的日間照料中心，配備棋牌室、休息室、老幼活動(dòng)室、農(nóng)貿(mào)市場和便民超市。為了滿足貧困群眾的社會(huì)管理服務(wù)需求，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)管理，以社區(qū)黨群服務(wù)中心為依托在集中安置區(qū)開設(shè)就業(yè)、社保、物業(yè)管理、多元化調(diào)解、環(huán)境衛(wèi)生整治等5類公共服務(wù)窗口，把居民基本公共服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一集中辦理，通過公共服務(wù)供給打通聯(lián)系服務(wù)群眾“最后一公里”。

（三）創(chuàng)業(yè)增收實(shí)現(xiàn)“樂業(yè)”

為了實(shí)現(xiàn)搬遷群眾的“安居”與“樂業(yè)”同步發(fā)展，喜德縣依托資源稟賦、政策優(yōu)勢積極探索發(fā)展路徑，確保搬遷群眾穩(wěn)定脫貧、逐步致富。大力發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，按照搬遷后原有土地、山林所有權(quán)不變的原則，通過耕地、林地流轉(zhuǎn)入股，增加財(cái)產(chǎn)性收益。積極落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧小額貸款政策，引導(dǎo)發(fā)展“1+X”生態(tài)林業(yè)、“飛地產(chǎn)業(yè)園”“果薯蔬草藥”等富民產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)入股分紅利益鏈接，確保搬遷貧困戶戶均有一項(xiàng)以上致富產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，開展職業(yè)技能培訓(xùn)、完善勞務(wù)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、搭建創(chuàng)業(yè)就業(yè)平臺(tái)，依托東西部勞務(wù)協(xié)作、“春風(fēng)行動(dòng)”轉(zhuǎn)移搬遷群眾到廣東佛山、浙江金華等地務(wù)工。通過創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)和減免房租等形式，引導(dǎo)鼓勵(lì)安置點(diǎn)貧困群眾租賃商業(yè)門鋪創(chuàng)業(yè)增收。在安置點(diǎn)引入靈活就業(yè)點(diǎn)（彝繡）、彝族漆器廠等商家就地帶動(dòng)部分群眾就業(yè)增收。落實(shí)政策兜底，統(tǒng)籌公益性崗位資源，因人設(shè)崗增設(shè)公益性崗位，嚴(yán)格落實(shí)低?！皯?yīng)保盡保”政策，優(yōu)先保障特殊困難群體、脫貧收入達(dá)標(biāo)有風(fēng)險(xiǎn)的貧困群眾，筑牢貧困群眾生活的最后一道保障線。

易地搬遷集中安置區(qū)面臨的挑戰(zhàn)

涼山彝族自治州是全國“三州三區(qū)”深度貧困地區(qū)之一，位于四川省西南部，是全國最大的彝族聚居區(qū)，2018年末總?cè)丝谶_(dá)529.94萬人，其中彝族占53.62%，截至2019年底，全州共有建檔立卡貧困人口21.4萬戶97.5萬人，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施前，涼山彝族自治州在致貧、返貧的多重因素制約下，長期處于消除絕對(duì)貧困的斗爭之中，而其中一個(gè)主要制約現(xiàn)代化建設(shè)與人民創(chuàng)業(yè)致富的因素便是生活生產(chǎn)環(huán)境本底薄弱，轄區(qū)內(nèi)除沿安寧河谷6個(gè)縣市以外，其余11個(gè)縣市均分布在安寧河谷東西兩側(cè)的高山地帶，這里大部分區(qū)域?qū)儆谖髂仙降剞r(nóng)牧交錯(cuò)生態(tài)脆弱區(qū)，地形起伏大、地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，水熱條件垂直變化明顯，土層發(fā)育不全，屬于典型的“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的自然地帶。自2016年實(shí)施易地扶貧搬遷以來，全州已有7.44萬戶35.32萬人搬至新居，其中集中安置5.5萬戶26.3萬人，占全州易地扶貧搬遷總數(shù)的74.5%，800人以上易地扶貧搬遷集中安置點(diǎn)共有21個(gè)，實(shí)現(xiàn)了貧困人口“搬得出”的目標(biāo)，而對(duì)于“穩(wěn)得住”“有就業(yè)”“逐步能致富”的期望值，還需要多方面的努力才能實(shí)現(xiàn)。

（一）生計(jì)延續(xù)挑戰(zhàn)

在守土為業(yè)的廣大農(nóng)民眼中，搬家意味著離開生活來源地。在不愿搬遷或?qū)Π徇w有所顧慮的貧困戶中，阻礙搬遷的最大因素便是短期內(nèi)的生計(jì)問題。一方面，即便是有產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃的安置區(qū)，也存在對(duì)潛在雇傭人員的最低技術(shù)要求，而難以確保所有勞動(dòng)力獲取相應(yīng)就業(yè)機(jī)會(huì);另一方面，生活物資獲取方式的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，無形之中增加了生活的成本。即使通過短期技能培訓(xùn)，也不能保證其就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，所以短時(shí)間內(nèi)仍然會(huì)存在入不敷出的生計(jì)問題，同時(shí)因缺技術(shù)、缺資金而致貧的家庭，這類問題只會(huì)加重，進(jìn)而產(chǎn)生搬遷后的負(fù)面情緒，對(duì)未來生活失去信心，甚至對(duì)政府表現(xiàn)出憎恨。

（二）能力提升挑戰(zhàn)

激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力是實(shí)現(xiàn)逐步能致富的決定性因素。易地扶貧搬遷集中安置區(qū)不同于一般意義上的移民搬遷，精準(zhǔn)扶貧中的易地搬遷主體是貧困戶，對(duì)于這類搬遷人口，在脫離種地為生的情況下，要么被迫外出務(wù)工，要么嚴(yán)重依賴政府救濟(jì)，培養(yǎng)他們的生存技能將是集中安置區(qū)的一項(xiàng)影響長遠(yuǎn)的大事。能力的提升涉及兩部分內(nèi)容，一是主觀動(dòng)力，二是客觀技能。強(qiáng)調(diào)對(duì)社區(qū)生活的適應(yīng)能力、應(yīng)付能力和經(jīng)營能力，如何快速融入新的生活、生產(chǎn)環(huán)境，如何處理社區(qū)鄰里關(guān)系，如何打理居家環(huán)境等都需要能力上的匹配。對(duì)于有外出務(wù)工的貧困戶而言，如何精益求精，使其職業(yè)化需要能力上的培訓(xùn)提升，對(duì)于有限性務(wù)工的貧困戶而言，選擇適合的能力提升培訓(xùn)是確保其生活延續(xù)、生活信心、社區(qū)融入等方面的輔助性介入手段。

（三）公共服務(wù)挑戰(zhàn)

公共服務(wù)是易地扶貧搬遷集中安置區(qū)的重要民生保障，是對(duì)搬遷農(nóng)戶改變過去公共服務(wù)缺失，提升公共服務(wù)水平的一次重大轉(zhuǎn)變，做好公共服務(wù)工作直接影響著搬遷群眾是否穩(wěn)得住的問題。針對(duì)集中安置區(qū)的群眾而言，什么是公共服務(wù)，能夠享受什么公共服務(wù)，需要什么公共服務(wù)都是搬遷后面臨的公共服務(wù)意識(shí)覺醒的問題。針對(duì)服務(wù)提供者而言，基礎(chǔ)性公共服務(wù)必不可少，醫(yī)療、教育、文化等基礎(chǔ)性公共服務(wù)的如何轉(zhuǎn)續(xù)、提供，特殊群體如何體現(xiàn)針對(duì)性，考慮搬遷群眾角色轉(zhuǎn)變后的服務(wù)供給也是不小的挑戰(zhàn)，從一定意義上來看，優(yōu)質(zhì)、適宜的公共服務(wù)是搬遷后很長一段時(shí)期內(nèi)的過渡性保障工程，對(duì)于絕大多數(shù)的搬遷戶，適宜的公共服務(wù)也會(huì)加快其角色轉(zhuǎn)變過程。

（四）社區(qū)融入挑戰(zhàn)

社區(qū)融入是村民變居民的心理適應(yīng)、角色轉(zhuǎn)變的過程，社區(qū)融入的好壞、高低直接影響搬遷后參與感、幸福感的獲取，最終將會(huì)對(duì)個(gè)體發(fā)展產(chǎn)生間接影響。從村民到居民的轉(zhuǎn)變，是地理、人文空間的轉(zhuǎn)移，是生活方式、理念的提升，從破敗的瓦房到安全的樓房，從靜謐的鄉(xiāng)村到繁華的鬧市，從散漫無拘到井井有條，從一戶一宅到一墻之隔，從熟人村莊到集合社區(qū)，這些改變對(duì)個(gè)體而言都是強(qiáng)烈的震動(dòng)，所以如何開展有效、合理、科學(xué)的社區(qū)融入工作是公共服務(wù)提供者、社區(qū)工作者首要攻關(guān)的難題。

對(duì)策建議

易地扶貧搬遷是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，貧困群眾從搬得出，到穩(wěn)得住，還能確保其就業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)致富奔小康，這需要多方共同努力，還需要一套成熟、有效的運(yùn)行機(jī)制。通過幾年的探索，政府已經(jīng)在宣傳動(dòng)員、搬遷補(bǔ)償、可持續(xù)發(fā)展、公共服務(wù)、社區(qū)融入等方面形成了一套聯(lián)動(dòng)協(xié)作的易地扶貧搬遷工作機(jī)制，這其中關(guān)于搬遷后的公共服務(wù)、可持續(xù)發(fā)展、社區(qū)融入機(jī)制還很薄弱，需要各地因地制宜，堅(jiān)持以“一切為了人民”為出發(fā)點(diǎn)，豐富其內(nèi)涵。

（一）完善公共服務(wù)機(jī)制

一是有針對(duì)性地提供公共服務(wù)。影響搬遷貧困群眾基本生活的公共服務(wù)在時(shí)間有限、資源有限等客觀因素下，應(yīng)該著重、優(yōu)先考慮供給，比如安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老保障、最低生活保障等，同時(shí)針對(duì)整合型安置點(diǎn)還應(yīng)考慮相應(yīng)的社區(qū)融入服務(wù)和民事調(diào)解糾紛服務(wù)等。二是應(yīng)形成多元化的服務(wù)供給主體。作為新建安置區(qū)，要避免政府大包大攬的局面，在確?；A(chǔ)性公共服務(wù)由政府提供以外，應(yīng)引入專業(yè)性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)共同參與的機(jī)制。三是注重服務(wù)內(nèi)容與形式的創(chuàng)新，針對(duì)搬遷后的貧困群眾，要考慮到接收服務(wù)主體的個(gè)體能力，對(duì)居民角色的轉(zhuǎn)變，對(duì)社區(qū)生活的適應(yīng)，對(duì)未來生活的期望等，都應(yīng)納入服務(wù)提供的前置考慮因素。

（二）完善可持續(xù)性發(fā)展機(jī)制

對(duì)于搬遷貧困群眾，最關(guān)心、最緊迫的還是生存問題，所以應(yīng)優(yōu)先考慮對(duì)貧困戶以及戶內(nèi)人口做出相應(yīng)的生存發(fā)展規(guī)劃。一是因戶制定后續(xù)發(fā)展規(guī)劃，按照有勞動(dòng)力和無勞動(dòng)力劃分，實(shí)行最低生活保障、公益性崗位等一攬子社會(huì)福利兜底的規(guī)劃原則。二是針對(duì)搬遷戶的身體狀況與人力資本潛力提供定制化的短期、初級(jí)技能培訓(xùn)，并且與搬遷安置同步，引入部分低層級(jí)、基礎(chǔ)性的產(chǎn)業(yè)，為搬遷戶提供較長期的就業(yè)機(jī)會(huì)。三是解決金融資本短缺問題，在貧困戶經(jīng)濟(jì)狀況摸底的基礎(chǔ)上，對(duì)具備一定人力資本潛力的搬遷戶，可通過降低信貸門檻，為其提供貸款。四是推動(dòng)搬遷群眾就業(yè)和收入多元化。隨著搬遷群眾人力資本、金融資本的不斷積累，應(yīng)適時(shí)鼓勵(lì)推動(dòng)技術(shù)水平較高、管理經(jīng)驗(yàn)豐富、有能力、有意愿的搬遷群眾進(jìn)行自主擇業(yè)與創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)的多元化與人力資源的高效配置。

（三）完善社區(qū)融入機(jī)制

為了盡快實(shí)現(xiàn)搬遷群眾心理層面上的“穩(wěn)得住”，還需要對(duì)搬遷群眾的社區(qū)融入方面提高認(rèn)識(shí)、加大投入。一是社區(qū)組織要充分認(rèn)識(shí)社區(qū)融入的重要作用，心理問題無小事，搬遷群眾在初期會(huì)遇到各種各樣的不適應(yīng)問題，有生活方面的不適應(yīng)，有人際交往的不適應(yīng)，還有對(duì)未來生活的焦慮感，身份的認(rèn)同，社區(qū)的歸屬，都是導(dǎo)致搬遷群眾留不住的重要因素，所以基層組織在這一階段，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到并著重開展這方面的工作與服務(wù)。二是開展適宜的、專業(yè)的社區(qū)活動(dòng)。社區(qū)組織在人員組成或聯(lián)合開展服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)引入專業(yè)人員參與籌備、策劃，開展心理健康、行為矯正、居民身份認(rèn)同等方面的社區(qū)活動(dòng)，豐富搬遷群眾的文化生活，讓積極、樂觀、向上的活動(dòng)內(nèi)容感染搬遷群眾。

注釋

①崔華泰：《中國特色減貧之路——打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》，北京：中原農(nóng)民出版社、紅旗出版社，2019年12月，第42頁。

②國家發(fā)改委關(guān)于《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》發(fā)改地區(qū)〔2016〕2022號(hào)的通知。

參考文獻(xiàn)

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[3]曾小溪，汪三貴.易地扶貧搬遷情況分析與思考[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)，2017（02）。

作者簡介

徐 杰 四川省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所助理研究員，研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策與貧困治理