淺議國家重大政策措施落實情況跟蹤審計
——基于基層審計機關的視角

張漢清 福建省云霄縣審計局

一、政策跟蹤審計的開展情況

以福建省Y縣為例，介紹基層審計機關開展政策跟蹤審計的組織方式、開展時間、重點內容以及成果報送。

（一）審計組織方式

1.采用省市縣“三級聯動”審計模式和工作機制，統籌全省審計力量。一是審計事項聯動機制，省、市級審計機關對重要事項研究、掌握，分階段形成審計工作要點和需要上下聯動的審計事項，通過審計工作方案、審計工作動態等形式下達縣審計機關，縣審計機關根據下發的工作方案，并結合當地實際情況，制定審計實施方案；二是數據核查聯動機制，運用“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計模式，省審計廳統一采集全省各部門、各行業的相關數據，對數據進行整理、分析，精準定位審計疑點，然后將審計疑點下發縣審計機關進行現場核實，并要求反饋核實結果，經匯總分析，對普遍、典型的問題提出統一審計意見；三是問題整改聯動機制，省、市審計機關按季度組織縣審計機關開展政策跟蹤審計整改工作，建立審計發現問題及整改情況臺賬，對部分整改和未整改的審計問題持續跟蹤，實行省市縣三級督促整改，提高審計整改效率。

2.采用“1+N”審計模式和專項審計模式。一是政策跟蹤審計結合預算執行審計、財政財務收支審計、投資審計、經濟責任審計等其他審計項目，實現各類型審計項目相融合。例如，我縣在2020年第一季度政策跟蹤審計中，按照審計對象不發生重復交叉的原則，將促進財政資金提質增效審計融入縣本級預算執行情況和決算草案審計；二是成立專項審計組，對于涉及審計對象多，無法結合其他審計項目的，且審計事項重大的，單獨開展專項審計。例如，我縣在2020年第一季度政策跟蹤審計中，對應對疫情“六穩”舉措落實情況成立專項審計組，開展專項審計。

（二）審計開展時間

根據省、市審計機關審計工作方案的要求，每年按季度定期持續開展政策跟蹤審計，一般在季度末月，審計時間大約一個月。

（三）審計的重點內容

按照省、市審計機關下發審計工作方案確定的審計事項，結合本地實際情況和縣委、縣政府中心工作，重點關注推進供給側結構性改革、“三去一降一補”五大任務和打好三大攻堅戰等落實情況，以檢查重大政策落實、重大項目落地為切入點，重點把握政策配套措施科學性評估、政策落實跟蹤、政策效應評價，促進政策安排的不斷優化和取得實效。

（四）審計成果報送

采用“一報告三清單”模式，即審計報告、典型經驗清單、問題清單和政策建議清單，于每個季度次月15日前，向本級黨委、人民政府和上級審計機關報送綜合報告（含“一報告三清單”）。

二、基層審計機關開展政策跟蹤審計遇到的瓶頸問題

（一）法律法規體系不完善，審計項目規范性不足

審計主體法律未及時修訂。政策跟蹤審計是國務院于2014年8月賦予審計機關的新職能，而最新修訂的《審計法》是2006年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過的，因此審計職責尚未法定化。在審計實踐中，只能依靠行政權力專門授權安排部署工作，使得人們對政策跟蹤審計的合法性和權威性產生質疑。在業務層面上缺少政策跟蹤審計相應的法規規范文件，基層審計機關在開展政策跟蹤審計時，沒有相關的準則、實務指南，審計依據不足、衡量標準缺乏，審計質量難以保證；審計程序、審計取證、審計報告缺乏具體規范，將導致審計人員的主觀性和隨意性，加大審計風險。

（二）審計工作量大面廣，專業審計人員不足

一方面，基層審計機關審計工作量大、涉及面廣，一是除開展政策跟蹤審計外，基層審計機關負責其他重要任務，如常規性審計項目任務、領導交辦任務、上級部門安排的任務等等，這占據了大部分審計資源，因此，只能安排少量審計人員開展政策跟蹤審計，或者將部分政策跟蹤審計的事項納入其他審計項目，而增加審計工作沒有增加審計時間，使得審計質量難以保證；二是政策跟蹤審計涉及面廣，審計對象不僅包括多個政府職能部門，如發展改革部門、工業信息化部門、財稅金融部門、企事業單位等，還包括涉及政策資金的企業、項目等，需要審計組織協調量大；審計內容多，宏觀政策關乎社會生活的方方面面，涵蓋了投資建設、簡政放權、財稅金融、節能減排、創業創新、保障民生等領域，需要審計人員了解學習量大。

另一方面，基層審計局機關專業審計人員缺乏，一是計算機運用人才缺乏，以漳州市為例，縣級審計局通過全國審計系統計算機中級水平考試人數少，一個縣僅1、2個通過考試，部分縣甚至沒有；二是同時掌握建設投資、財稅金融、污染防治等方面政策的審計人員少，基層審計人員大部分都是財務會計出身，本身綜合素質水平較低，對國家層面的重大政策理解有限，在審計時容易迷失審計方向、偏離審計目標。

（三）審計介入時間點把握不足

政策跟蹤審計介入時間點，是指政策措施的貫徹落實過程中，介入審計監督的時間點，分為全過程分階段跟蹤、有重點持續跟蹤和全過程跟蹤?；鶎訉徲嫏C關在實際審計時，常遇到審計介入時機不對，要么介入時間較早，政策尚未實施到一定程度，要么介入的時間較晚，審計成效不明顯。主要原因在于基層審計機關對政策措施和項目實施情況了解不充分，政策跟蹤審計年度計劃安排不合理，還有部分開展政策跟蹤審計的事項和時間是上級審計機關統一安排部署，基層審計機關缺少主動性。沒有把握好審計入的時機，不僅浪費審計資源而且難以取得成效。

（四）審計評價考核標準體系不健全，審計成果難量化

一是政策跟蹤審計評價工作滯后，績效評價指標體系不完善。審計法律法規對審計評價工作提出了明確要求，如審計法規定審計機關依據有關財政收支、財務收支的法律、法規和國家其他有關規定進行審計評價；國家審計準則規定從真實性、合法性、效益性方面提出審計評價意見[1]。政策跟蹤審計主要對被審計單位的財務信息、非財務信息和行為進行監督評價[2]。政策落實跟蹤審計的目標是推動政策措施貫徹落實，主要對非財務信息和行為進行監督評價，然而，由于績效評價指標體系不完善，基層審計機關面對門類復雜的政策措施如何獲得適當、充分的審計證據,如何提出審計評價意見并做出恰當的審計結論是政策落實跟蹤審計面臨的一項難題。

二是政策跟蹤審計成果按照審計業績考核辦法難以量化?，F行審計業績考核指標主要是從項目數量、項目體量以及查處違法違規金額進行考核，而政策跟蹤審計發揮的是預防性和建設性作用，審計成果主要體現在完善政策措施制度，促進政策措施落實，難以用數量、金額等具體方式量化，成果難量化，基層審計人員的審計業績難體現，也將影響審計人員的積極性和審計工作的開展。

三、加強基層審計機關政策跟蹤審計的幾點建議

（一）完善政策跟蹤審計法律法規體系

首先，國家需要及時修訂《審計法》，將審計機關進行政策跟蹤審計的職責法定化，使審計機關開展政策跟蹤審計更具有獨立性和權威性。其次，各級政府及有關部門需要及時制定相關法規規章、準則及實務指南，如政策跟蹤審計準則、政策跟蹤審計指南等，明確政策跟蹤審計目標、審計內容、審計方式方法等，使政策跟蹤審計運行更加法制化、規范化。最后，審計機關應加強政策跟蹤審計質量控制，嚴格按照習近平總書記關于“三個區分開來”的要求，歷史全面客觀地看待問題，讓審計評價更加準確客觀、問題定性更令人信服。

（二）“縱向”、“橫向”統籌優化審計資源配置

“縱向”強化上下級審計機關聯動協作，推進審計工作“兩統籌”，統籌審計項目和審計組織方式，打破審計機關層級、業務領域的界限，實現跨專業、跨領域、跨層級的資源優化配置，通過協作配合發揮整體合力，提高審計監督整體效能；“橫向”合理利用內部審計與社會審計資源。對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計[3]，是新時代賦予內部審計的新職責，也是實現政策跟蹤審計“全覆蓋”的有效手段之一，所以要積極合理利用內部審計成果，同時，對于專業性強的審計項目，可考慮引入社會審計資源。

（三）加強專業審計人才隊伍建設

一是要加強基層審計機關專業審計人員配置，設置重大政策跟蹤審計股，與省廳的重大政策跟蹤審計處、市局的重大政策跟蹤審計科對應，將政策跟蹤審計的相應職責歸入該股室，并配備專業審計人員，若審計人員不足，縣委縣政府應給予解決人員編制問題。二是建立審計人員培訓機制，形成多形式、多層次、多渠道的培訓體系。上級審計機關應通過多種形式加強對基層審計人員業務指導和政策解讀，如下發工作動態、開展審計系統內網視頻培訓等；基層審計人員應加強自身學習，通過網絡、報紙、書籍和工作實踐等多種途徑堅持不懈地學習，不斷提升自身的理論水平和業務素質,更好地適應政策跟蹤審計對復合型人才的需求。

（四）建立健全政策跟蹤審計評價考核體系

1.完善政策跟蹤審計績效評價體系

采用“三維”績效指標體系，即“形式”、“事實”、“價值”，對政策跟蹤審計的具體部署、執行進度、實際效果三個方面進行評價?！靶问健本S度主要評價政策措施的具體部署情況，即對各級政府及有關部門出臺相關政策文件、政策措施落實的時間表、路線圖、履行程序等方面進行評價；“事實”維度主要評價政策措施的執行進度情況，即對項目資金撥付情況、項目審批進度、項目執行進度完成情況等方面進行評價；“價值”維度主要評價政策措施的實際效果情況，即對項目資金閑置挪用、工程項目質量是否達標、群眾滿意度等方面進行評價。

2.創新政策跟蹤審計考核方式

基層審計機關應在內部考核基礎上，結合政策跟蹤審計的特點，建立更加科學合理的考核辦法，不僅僅從“數量”上考核，也應從“效益”上考核。從基礎性工作、技術含量、工作成果等方面探索政策跟蹤審計考核方式，“基礎性工作”主要考核審計證據、工作底稿的規范性、合規性和關聯性、審計報告的規范性等等，“技術含量”主要考核運用的審計手段和審計方法，如計算機運算、大數據分析、專業方法運用等，“工作成果”主要考核查出的違規或者管理不規范資金金額、政策制度的缺陷、審計建議采納、審計問題整改等等。