后扶貧時代相對貧困治理探析

洪燁 中共祁門縣委黨校

一、引言

政府1986年成立扶貧開發領導小組、在省市縣鄉各級設立貧開發辦公室，堅持以政府為主導，有目標、有計劃、有組織的開展扶貧工作，取得了巨大成就。2013年11月3日，習近平總書記在湖南考察調研扶貧開發工作時第一次明確提出了“精準扶貧”理念，扶貧攻堅戰全面打響。2020年，我國現行標準下的農村貧困人口將實現全面脫貧，貧困村全部出列，貧困縣全部摘帽。中國式扶貧為如何解決消貧減困這一世界性難題，提供了中國答案和寶貴經驗。2020年以后，后扶貧時代來臨，國內扶貧工作將面臨新的形勢與變化，扶貧對象不再局限于農村絕對貧困人口，更為復雜多元的相對貧困人口也將得到更多關注。本文梳理分析2020年前后扶貧工作不同之處，并嘗試據此提出治理思路。

二、2020年后扶貧與之前的不同點

（一）對象不同

2020年之前的扶貧對象為絕對貧困人口，是按人均年度收益低于國家貧困標準線且“兩不愁，三保障”方面存在困難為識別標準識別的貧困人群。絕對貧困人口的分布常常集中、連片，區域性特征明顯。同一地區貧困人口導致貧困的因素往往相同或類似，且當地特殊地域環境所占比重明顯高于其他地方。2020年之后的扶貧對象主要為相對貧困人群和少量因風險沖擊導致貧困的貧困人群。對于相對貧困人群的識別目前暫無明確規定，一般以人均年度收益低于國家貧困標準線的1.5倍為參考標準，并稱此類人群家庭為“貧困邊緣戶”。相較于絕對貧困人口，相對貧困人群的分布更為分散，同一地區不同相對貧困人口的致貧因素不再有明顯類似現象；且導致相對貧困的因素中重大疾病、事故或其他不可抗因素居多，當地特殊地域環境所占比重相較2020年之前貧困人口有明顯下降。此外，2020年之后，除了農村農民，城鎮地區鰥寡孤獨病殘的特殊困難群體也逐漸成為關注對象。

（二）政策目的不同

我國扶貧政策在2020年之前也存在不同階段。一是1978年扶貧工作起步時期以輸血式的救濟扶貧政策為主[1]。二是1986年正式設立扶貧機構后開展針對中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區作為扶貧開展的重點，扶貧政策也是圍繞其執行。三是精準扶貧這一概念提出以后，扶貧政策開始聚焦有不同脫貧困難的貧困家庭、貧困人口，針對性扶貧政策不斷豐富。從救濟式扶貧政策，到針對地區的扶貧政策，再到現在針對具體貧困人口的精準扶貧政策，三個階段的扶貧政策始終圍繞如何消除現有絕對貧困。

2020年之后，扶貧對象由絕對貧困人口轉為相對貧困人口，扶貧工作也轉為常態工作。新的扶貧政策也將圍繞鞏固脫貧成效、防止返貧和持續增收致富三方面制定。

三、做好后扶貧時代相對貧困治理的思路

（一）建立科學完善的幫扶對象識別標準機制

2015年提出的“兩不愁、三保障”以及人均收入達到脫貧標準線一直作為貧困戶脫貧的標準，也是新識別貧困戶的重要參考依據。由于后扶貧時代幫扶對象的不同，識別標準也需要重新建立。

一是確定相對貧困收入線。收入線的制定要充分認識相對貧困中“相對”的內涵，在全國各地域經濟發展情況各不相同，城村發展仍有差異的現狀下，不建議制定統一的相對貧困線，以免造成發達地區無一幫扶對象，落后地區大量幫扶對象這一現象；但是可以參照各地經濟發展水平、中等家庭收入水平，結合當地基本生存成本，因地制線；也可統一制定發達地區、較發達地區、發展中地區等多條參考相對貧困收入線，各區域結合自身實際情況選擇執行。

二是建立完善的潛在風險識別標準。相較于貧困戶，相對貧困人群已經滿足“兩不愁、三保障”基本要求，但由于勞動力不足、技能不足、發展動力不足等內因以及重大家庭變故、自然風險沖擊、市場風險沖擊等外因的存在，無法實現穩定脫貧致富。建立科學完善的潛在風險識別標準，有利于幫助相對貧困人群在眾多潛在風險中找到關鍵因子，厘清下一步發展思路；也有利于地方政府掌握準確情報，便于下一步工作開展。

（二）針對性制定扶貧政策

鞏固脫貧成效、防止返貧和持續增收致富是后扶貧時代的政策目的，前期脫貧攻堅積累了大量經驗和政策，由于脫貧攻堅戰有時限，且政策針對絕對貧困人口，導致政策力度大但可持續性差，特惠性與普惠性、福利性與公平性之間仍有矛盾等問題存在。

一是鼓勵社會組織參與扶貧。社會組織在扶貧中具有手段靈活、影響范圍廣、結對幫扶關系緊密牢靠等特點，也能從第三方視角客觀看待政府扶貧工作開展，避免出現當局者迷的狀況，協助政府一同做好扶貧政策實施工作。應對社會組織投入扶貧事業報以支持與肯定的態度，為其投入扶貧事業創造便利，同時對投入扶貧事業的社會組織給予一定資金方面的支持，為扶貧不斷注入活力。

二是制定保障政策。部分完全無生產能力的貧困人口仍需保障性政策的扶持，此類人群與五保、低保、殘保等社會救助性政策保障人群有很高的重合度，但不完全相同。政府應制定較為靈活的保障性政策，該政策能在充分參考是否已享受五保、低保、殘保政策等因素后，采取不同的幫扶力度，解決好福利性與公平性之間的矛盾問題，避免扶貧政策福利化。

三是重視志、智雙扶。“志、智”雙扶的目的在于提升貧困人口的自我脫貧、自我發展的內生動力，提高貧困人口的生存、生產、發展能力。這既是鞏固當前既有脫貧成果的重要保障，又是未來實現持續穩定脫貧的根本舉措[2]。沿用或借鑒文化扶貧、教育扶貧、技術扶貧相關政策，將志智雙扶融入文化振興、產業振興工作中，是確保相對貧困人口持續增收致富的有效途徑。