如何理解電子煙監管

徐曉新

近日，工業和信息化部發布《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》，提出了“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行”的監管思路。這引發了產業界、學術界和公眾對電子煙產品定性、市場監管和產業發展的廣泛關注和激烈爭論。事實上，從2018年12月美國電子煙創業公司JUUL?Labs宣布向員工發放人均130萬美元的最豪年終獎，到2020年1月中國電子煙品牌悅刻（Relx）的母公司霧芯科技在紐交所上市并受到投資者追捧，電子煙的“造富”效應使之近年成為投資界爭相押注的風口，并引起了大眾的廣泛關注。與此同時，幾乎從2003年中國藥師韓力先生推出全球第一款商業化的電子煙產品開始，公共衛生界、傳統煙草業界和新興電子煙業界等相關方圍繞電子煙是非功過的爭論，就從未停止過：電子煙到底是幫助人類終結傳統卷煙危害的“銀彈”，還是會成為打開未成年人尼古丁吸食之旅的潘多拉盒子的鑰匙？面對種種爭論，筆者認為，似可放寬觀察電子煙的視界，從更長的時程、更廣的維度來思考電子煙產業發展和市場監管問題，以實現保護人民健康、保證國家稅收和促進產業發展的平衡乃至“多贏”。

從美洲到全球：煙草版圖的擴張

考古學家的研究發現，人類“消費”煙草的歷史已綿延數千年之久。早在原始社會，生活在美洲的土著們已開始吸食和種植煙草這種茄科植物。人類學家路易斯·亨利·摩爾根（Lewis?Henry?Morgan）在其名著《古代社會》中曾描述了印第安人在聯盟大會典禮中用煙草感恩天神和吸食煙草的場景。彼時，煙草被視為與天神或靈魂溝通的重要方式而被賦予神秘色彩。15世紀，隨著哥倫布的遠洋航海船隊抵達“新大陸”美洲，登岸的水手們逐漸“入鄉隨俗”，成為來自“舊大陸”最早的煙草吸食者。他們率先感受到吸食煙草所帶來的身體放松和心靈沉醉，并因此養成了煙癮。煙草作為來自大洋彼岸的新鮮事物，和水手們一起，從美洲啟航沿著大西洋航線率先進入歐洲，進而伴隨著歐洲船隊遠涉重洋相繼進入非洲、亞洲和大洋洲。到18世紀末，煙草已成功地將版圖拓展到世界各地，席卷了除荒無人煙的冰雪大陸南極洲之外的所有大洲。世界各地的人們，不分膚色、種族和信仰，都先后加入到吸食煙草的大軍之中。煙草，這個似乎曾為大航海的宏觀敘事忽視的小角色，開始走向世界舞臺的前臺，成為一種消費時尚，并形成了利潤豐厚、稅收貢獻巨大的煙草經濟。

從卷煙到電子煙：煙草相關技術的進步

在世界千年煙草史中，除了大航海時代的全球版圖擴張外，還有兩個相互交織的故事線。其一是煙草生產技術的轉型，其二是與煙草流行相伴生的控煙運動的起伏跌宕。沿著這兩條彼此交織的故事線，我們可以從更長的歷史時程理解當下電子煙的發展，并思考電子煙的監管戰略和實踐。

在煙草生產技術轉型方面，有三個里程碑式的事件：一是卷煙機的誕生及其推動的機制卷煙的流行，二是加熱不燃燒型（heat-not-burn，?HnB）煙草制品的誕生，三是幾乎與加熱不燃燒煙草同時誕生的蒸汽型電子煙（e-cigarettes）的快速興起。

但因蒸汽型電子煙誕生于煙草行業之外，并且在技術原理和口感等方面都異于傳統卷煙，時至今日，對于蒸汽型電子煙是否應歸入煙草制品在全球范圍內并無定論。

早期美洲土著們是用直接咀嚼或是管子吹吸等方式來吸食煙草的。而后，先后誕生了煙斗、雪茄和手工紙卷煙等吸食煙草的方式。但總體而言，煙民在吸食煙草時仍面臨諸多不便。隨著卷煙大規模消費需求的興起和落后的手工卷煙生產率之間的矛盾日漸凸顯，卷煙機在19世紀后期開始在博覽會上亮相。特別是1880年美國弗吉尼亞州工程師詹姆斯·本薩克（James?Bonsack）獲得專利的本薩克卷煙機，將卷煙的生產率提高至此前手工卷煙的數十倍。本薩克卷煙的商用，解放了卷煙生產力，大大降低了卷煙的生產成本和價格。旺盛的卷煙消費需求和機制卷煙生產效率的提升，極大地推動了煙草生產的工業化和全球幾大煙草巨頭的形成。這些大型煙草公司開始利用極富創意的廣告，進一步打開了煙草消費市場。

2014年，菲莫國際（PMI）推出了全球最早大規模銷售的加熱不燃燒型煙草產品iQOS，并獲得了巨大的市場成功。這成為自卷煙機誕生以來煙草行業又一顛覆性的革命性技術。加熱不燃燒型煙草通過采用溫控技術的煙具來精準地控制煙草加熱溫度，使之能釋放出煙草中的尼古丁和芳香烴等物質形成煙氣，保持了類似于傳統卷煙的口感，同時減少了煙草燃燒過程產生的一氧化碳等有害物質。因此，加熱不燃燒型煙草制品被全球煙草巨頭認為是超越傳統卷煙的減害產品。菲莫國際的iQOS繼2019年通過美國食品藥品監督管理局（FDA）的煙草預上市申請（PMTA）后，又于2020年7月通過了美國FDA的改良風險煙草產品（MRTP）審核。這標志著加熱不燃燒型煙草制品相對于傳統卷煙的減害性初步得到了監管部門的認可。加熱不燃燒型煙草也受到了用戶追捧，在數十個國家中都實現了快速增長，與傳統卷煙銷量穩中有降的趨勢形成了鮮明對比。

蒸汽型電子煙（或稱之為霧化型電子煙，即國內通常所稱的電子煙）的商業化比加熱不燃燒型煙草制品還要早。但因蒸汽型電子煙誕生于煙草行業之外，并且在技術原理和口感等方面都異于傳統卷煙，時至今日，對于蒸汽型電子煙是否應歸入煙草制品在全球范圍內并無定論。蒸汽型電子煙通過霧化技術將丙二醇、甘油和尼古丁等成分構成的煙油霧化為可吸收的水汽。這從源頭上消除了焦油，同時也減少了卷煙燃燒時產生的一氧化碳等有害物質。換言之，至少從技術原理上講，蒸汽型電子煙以更“純粹”的尼古丁消費替代了吸食傳統卷煙，潛在減少了吸煙危害的空間。同時，蒸汽型電子煙可降低火災風險，消除傳統卷煙的紙張消耗和煙蒂的環境污染，對生態環境更友好。著眼于未來，隨著合成尼古丁技術的進步，蒸汽型電子煙在原材料上有望擺脫對種植煙葉的依賴，從而大大減少煙草種植面積，更好地保障人類糧食安全。

一項中國疾病預防控制中心主持的全國性調查數據表明，國內電子煙用戶中96.2%為傳統卷煙用戶，即我們通常所稱的煙民，同時這一比例較之3年前的調查呈顯著上升趨勢，即電子煙用戶越來越集中于煙民。這一成果于2020年12月發表在全球公共衛生領域的權威期刊《柳葉刀公共衛生》（Lancet?Public?Health）。行業分析機構的用戶調查數據也表明，蒸汽型電子煙用戶更多將其視為替煙和戒煙產品，盡管目前從醫學上講尚無堅實中長期追蹤研究結果證明蒸汽型電子煙的戒煙效果，但煙民會逐步轉向電子煙已成為一個重要趨勢。

從煙葉到尼古丁：健康意識推動煙草消費轉型

加熱不燃燒型煙草和蒸汽型電子煙的快速興起，除了煙草相關技術的發展外，另一個很重要的驅動力是全球控煙運動促進了公眾健康意識的提升。從更長的時程來看，控煙運動的歷史幾乎與煙草全球版圖的擴張同步。盡管也偶有健康因素的考慮，但早期的控煙運動更多地是出于宗教因素或是減少火災的考慮，煙草甚至一度被視為是“神藥”。

進入20世紀，有關吸煙有害健康的證據逐漸豐富起來。隨著醫學、科技的進步，人們逐漸認識到吸煙的健康危害，認識到吸煙在某種意義上是尼古丁上癮的慢性病。特別是二戰以后，隨著世界趨于和平、營養改善和消除傳染性疾病，人類壽命持續增長，吸煙致癌問題逐漸凸顯。與此同時，隨著城市化進程加速，二手煙問題在城市室內公共空間日漸凸顯，吸煙的負外部性成為重要的公共衛生問題。1964年，美國聯邦衛生局長發布了專門委員會在大量研究基礎上得出的吸煙會導致肺癌等健康問題的報告，從而拉開了美國的控煙運動。5年后，世界衛生組織（WHO）開始從北美到全球推動控煙運動。特別是2003年世界衛生組織煙草控制框架公約（FCTC）被批準以來，全球控煙運動進一步提速。世界無煙日等大規模的社會倡導活動提升了公眾的健康意識。

不過情況似乎并不樂觀。盡管吸煙有害健康已成為共識，但全球吸煙率的下降卻是一個緩慢和昂貴的過程。從1964年開始，美國開展了歷時半個多世紀的聲勢浩大的控煙運動，運用了各種政策工具，才將吸煙率從50%下降至20%之內。而全球范圍內吸煙率下降的速度也并不樂觀。世界衛生組織發布的《2019年全球煙草流行報告》顯示，2007年至2017年，全球吸煙率從22.5%下降到19.2%。吸煙率之所以下降緩慢，究其原因主要在于人類吸食卷煙除了時尚、交際等社會文化因素外，非常重要的一點是卷煙中的尼古丁具有成癮性。健康意識提升和一時又難以擺脫尼古丁成癮性的矛盾，促使煙民將目光投向可能減害的其他尼古丁制品。這是需求方驅動傳統卷煙向加熱不燃燒型煙草和蒸汽型電子煙轉變的重要動力。

放寬視角看電子煙監管

上述對煙草相關產品供給和需求演進的長時程分析，有助于我們更好地理解電子煙監管中的一些關鍵問題。在此，筆者首先提出兩個基本的判斷：第一，卷煙及其滋養的煙草經濟帶給人類身體和整個社會的快感，使得卷煙及其衍生的其他含尼古丁消費品在未來相當長時間內將會持續地合法化存在;第二，煙草技術變革和煙民健康意識提升的雙輪驅動，將會加快傳統卷煙向加熱不燃燒型煙草和蒸汽型電子煙等新產品轉型，這是全球煙草行業發展的大趨勢，并不以某個企業甚至某個國家的戰略和意志為轉移。

基于這兩個判斷，筆者認為，盡管面臨各種批評和質疑，通過修改《煙草專賣法實施條例》（或《煙草專賣法》），將電子煙等含尼古丁的消費品“參照”傳統卷煙監管在大方向上具有積極意義。此舉有助于控制含尼古丁消費品向青少年擴散和保證稅收收入。但是在正式的實施條例中，應進一步明確電子煙等產品“參照”傳統卷煙監管的范圍（特別是延伸到產業鏈的哪些環節），減少法律法規執行的模糊地帶和監管機構的自由裁量空間，真正做到法治化監管，實現保護人民健康、保證財政收入和穩定產業發展的統一。另外，非常重要的一點是，國家要支持和推動蒸汽型電子煙等新型煙草制品的健康風險、特別是相對于傳統卷煙的健康風險和替煙效果的獨立研究，為未來制定更科學精細的分類監管政策提供堅實的科學證據基礎。為此，要進一步加大包括電子煙在內的煙草相關制品的生產和銷售的信息公開力度，為科學研究提供數據資源的便利。

（作者系北京師范大學社會發展與公共政策學院副教授）