高質量發展背景下行業協會主管報刊監管的探討

趙慧君?陳麗霞

【摘要】在目前報刊主管主辦出版三級管理體制中，行業協會主管報刊是一個大類。當前，行業協會作為主管單位在行使報刊管理職責時面臨著一些現實問題。因此，文章提出，在權責上，應明確賦予行業協會主管報刊的相應權責;在經費支持上，根據所管報刊數量和實際情況采取直接增加撥款、政府購買服務或設立專項基金及行業聯盟的方式解決管理經費來源問題;在管理方式上，設立專職專崗，形成強有力的機制化、系統化管理體系。

【作者單位】趙慧君，北京卓眾出版有限公司;陳麗霞，北京卓眾出版有限公司

【中圖分類號】G237.5 【文獻標識碼】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2021.06.002

十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確指出，“十四五”規劃主題是高質量發展。不但經濟發展進入高質量發展階段，社會、生態、文化、國家治理體系都進入高質量發展階段。習近平總書記強調，要牢記文化責任和社會擔當，用專注的態度、敬業的精神、踏實的努力創作出更多高質量、高品位的作品。作為文化事業重要組成部分的中國報刊的高質量發展，既是“十四五”規劃建議的必然要求，也是形勢的需要，更是從業者承擔“舉旗幟、聚民心、育新人、興文化、展形象”的歷史責任與使命。

我國基本的出版管理體制是主管主辦出版三級管理，主管單位發揮著“管人管事管資產管導向”的重要作用，對報刊的高質量發展起著重要的輿論引導、宣傳和管理作用。本文立足行業協會類主管單位，闡述高質量發展背景下，行業協會主管報刊監管面臨的問題，并提出解決問題的建議，以期更好地使行業協會類主管單位承擔起職責，促進報刊的高質量發展。

一、我國報刊主管主辦制度的歷史由來

新聞出版單位的主管主辦制度是新中國成立以后逐漸形成的一項重要管理制度。這個制度的形成與發展大體經過三個階段。

第一個階段（新中國成立至改革開放初期），這個階段新成立的新聞出版單位都有一個管理單位，按照有主管的思路進行建設與管理，但是沒有形成明確的主管主辦制度。管辦系統主要有中央各部委、地方新聞出版部門及其他有關部門、各大學及其上級教育部門、各科研單位及其上級科研機構、全國性人民團體、中國人民解放軍等。

第二階段（改革開放至2002年），黨的十一屆三中全會后，新聞出版事業得以迅速發展，主管主辦問題被明確提出，并對主管主辦單位的條件做出初步要求。1987年，根據中央《關于堅決妥善地做好報紙刊物整頓工作的通知》進行的報刊整頓中，加強主管主辦部門責任問題被提了出來，在《關于報紙、期刊和出版社重新登記注冊的通知》中把“有切實擔任領導責任的主辦單位和上級主管部門”作為審查合格的重要標準;在這之后頒發的《期刊管理暫行規定》（1988年）和《報紙管理暫行規定》（1990年）都把有無確定的能切實擔負領導責任的主辦單位和上級主管部門作為審批報刊的必要條件。

1993年6月新聞出版署發布《關于出版單位的主辦單位和主管單位職責的暫行規定》，提出舉辦出版單位必須有確定的主辦單位和主管單位，主管單位、主辦單位與出版單位之間必須是領導與被領導的關系，不能是掛靠與被掛靠的關系。此外，對主管主辦單位的定位、相互關系以及所負職責作了規定，形成比較嚴密的主管主辦管理制度。1997年國務院頒布《出版管理條例》，規定出版單位必須“有符合國務院出版行政部門認定的主辦單位及其必要的上級主管機關”，使主辦主管制度為國家最高行政當局的法規所確認。

第三階段（2003年至今），主管主辦制度延續至今并寫入黨的文件。2003年，文化體制改革的大趨勢下，主管主辦制度作為落實“黨管媒體原則”的重要舉措必須堅持。有關領導提出要進一步完善新聞出版單位的主管、主辦制度。2011年11月，主管主辦制度寫進了黨的十七屆六中全會文件。2013年11月，黨的十八屆三中全會強調對國有文化企業實行“管人管事管資產管導向相統一”，對進一步加強和完善主管主辦制度提出新要求[1-3]。

二、行業協會主管報刊的現狀

1949年初期奠定的出版基礎和管辦模式，逐步形成了幾大類管辦系統，包括行業協會作為主管單位的模式。我國行業協會的發展伴隨著計劃經濟到市場經濟的轉型，裹挾著政府在產業管理方面的職能轉換以及機構改革，是一個漸進的過程。許多行業協會發展初期，由于承載了政府機構改革中人員分流的特殊使命，由政府主導建立，其主要目標是服務于政府。按民政部規定，大部分行業協會業務主管機關是政府及其相關部門，體制上由各業務主管單位監督、指導[4]。

據不完全統計，目前中央報刊主管單位為行業協會的有60余個，它們總計主管近400種報刊。全國范圍內作為主管單位的協會有100余個，主管報刊近千種。近年來，隨著報刊業的轉型與變革，國家對新聞輿論和意識形態領域的管理不斷加強，對報刊主管單位提出了更高要求。行業協會作為主管單位，對所管報刊的主管職責主要體現在意識形態監管、組織新聞宣傳以及日常管理上，使行業報刊在宣傳國家與行業大政方針、引導行業規范運行、促進行業經濟發展等方面發揮了重要作用。但是在這樣的管辦體系下，一些行業協會作為主管單位與主辦單位隸屬關系不順，其報刊的業務管理體系和行政管理體系不匹配，缺乏專人專款專崗，缺乏話語權、影響力和頂層設計，其主管的報刊高質量發展受到制約。

在歷次的國務院機構改革中， 一些國家部委陸續改組為協會或者聯合會，職能轉變為協助政府完善行業管理，進入行業自律階段，不再具有行政管理職能。

在2000年前后的機構改革中，國辦發〔2000〕81號文件中提到，“針對被撤銷的委管國家局主管、主辦及其下屬單位的報社，按照《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于調整中央國家機關和省、自治區、直轄市廳局報刊結構的通知》（中辦發〔1999〕30號）規定，分別并入黨報報社、報業集團或移交行業協會主管、主辦。”因此，在國家部委的機構調整中，隨著一些行業協會的成立，原有的報刊管理工作就由行業協會所延續。

三、行業協會作為主管單位面臨的問題

從現狀看，報刊主管單位在落實相關管人管事管資產的職責方面存在很大差異，行業協會由于身份與職能的特殊性，以及機構改革的歷史原因，在履行主管單位職責過程中遇到一些現實問題。

1.報刊主管單位行政管理職能缺位

隨著機構改革，一些部委改制成行業協會，在主管行業報刊方面已經不具有行政管理職能。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱“脫鉤方案”），根據國家有關精神和通知，行業協會的脫鉤改革工作要進一步完成，明確取消了一些行業協會的業務代管關系，但是有些保留了其黨建工作關系。

以某協會為例，在其主管的報刊中，主要主辦單位黨組織關系在該協會的占主管報刊總數的51.4%，共同主辦單位黨組織關系在該協會的占9.5%。其余報刊主辦單位黨的隸屬關系均不在該協會，雙方也不存在其他的行政隸屬關系。而完成此次脫鉤改革后，報刊主辦單位黨的隸屬關系確定在該協會的占29.7%，主辦單位黨的隸屬關系不確定或者無隸屬關系的報刊將占到70.3%。

因此，由于一些復雜的歷史原因，在實際管理工作中，存在與“主管單位、主辦單位與出版單位之間必須是領導與被領導的關系，不能是掛靠與被掛靠的關系”“出版單位在主管單位和主辦單位的領導和管理下負責開展各項業務活動”不相符的情況，造成主管單位與無隸屬關系的主辦單位和出版單位之間行政管理關系不順暢，即報刊的業務管理體系和行政管理體系不匹配。因此，主管單位難以對報刊主辦單位實施有效管理，既無法從政策和資金上支持或扶持所管報刊的發展，也無法對報刊的違規行為實施有效監管與處理，難以形成有效的管理抓手和監管方式。這不僅不利于及時把握所管報刊的質量，還不利于主管報刊的可持續發展。

2.報刊主管單位缺乏專職專款，管理職責被弱化

報刊管理是一項復雜、長期的工作，工作難度大，政治性強，事務工作多。國家部委、各省市新聞出版局等具有行政管理職能的報刊主管單位設有專人專崗，使用專項經費進行監管。行業協會作為民政部登記的非營利性社會團體，無行政職能，無相關人員編制，無專項經費來源，管理出版單位種類眾多、數量較多，在日常管理工作中遇到諸多困難。經過調研走訪，承擔報刊主管工作的行業協會多存在此類問題。缺少行之有效的管理手段，缺少專業管理人員，缺少專項經費支持等突出問題，使得一些監管如輿情監測、新媒體發展等工作無法及時開展。從長遠看，報刊主管職責被弱化，容易使得監管被進一步弱化。

3.上傳下達有關政策要求的渠道不暢

一些行業協會主管的報刊雖多為技術類學術期刊，但是與意識形態工作密不可分。在中宣部的管理框架下，行業協會作為主管報刊的業務對口為中宣部，但是一些協會黨的關系屬于某部委，有關意識形態和報刊管理的文件和相關精神通知出現多頭和渠道不暢的情況。部分文件通過中宣部出版局或者傳媒監管局傳達，部分文件通過別的系統傳達，也會出現未收到有關通知的情況。上傳下達有關政策要求的渠道不暢，使得政策規定、管理要求在執行時缺乏系統性、持續性和有效性，使得報刊主管單位很難第一時間展開及時有效的監管和輿論引導工作。

四、對行業協會主管報刊的政策建議

報刊主管主辦制度在過去是出于加強管理需要而出現的，現在雖然仍為意識形態管理的必要手段，但與出版單位面向市場、自主經營、增強活力以適應轉型期的發展要求有一定程度上的不匹配。如何發揮行業協會作為主管單位的作用，需要慎重并積極妥善地加以推進。目前，相關主管主辦制度的法規正在修訂，其主導思想“管人管事管資產管導向”是需要長期遵循的制度。就上述行業協會類主管單位存在的問題，在目前主管主辦制度的大框架下，可通過增強或增加一些管理上的抓手，解決實際工作中面臨的矛盾，促進主管報刊的高質量發展。

1.行政管理上，明確賦予行業協會主管報刊相應權責

實際上國家并未從政策上正式對行業協會的報刊管理這一職責做出明確規定，一些行業協會只是延續承擔部委改革留下的職能，顯得名不正言不順，導致出現管理體制不順、管理抓手不夠等問題。如今，行業協會商會與行政機關脫鉤工作已進入收尾階段，脫鉤方案中提及行業協會商會主管和主辦的新聞出版單位的業務管理時，原則性指出“按照文化體制改革相關要求和新聞出版行政管理部門有關規定執行”，尚未有明確的文件出臺。為此，國家要進一步明確相應權責，可以將不具備行政管理職能的行業協會主管的報刊移交給符合行政法規規定、具備管人管事管資產管導向職能的機構管理，或者將行業協會報刊管理職責在文件中予以明確委托或授權，并納入中央媒體監管的整體工作計劃中，其他報刊主管單位擁有的責權利同樣一視同仁地賦予行業協會。

2.經費支持上，根據所管報刊數量和實際情況采取直接增加撥款、政府購買服務或設立專項基金的方式解決管理經費來源問題

黨中央、中宣部要求做好新聞出版各項工作，把好政治關、政策關、文字關，堅持黨的領導，把社會效益放在首位，推動報刊出版工作依法依規、繁榮發展，為增強國家文化軟實力做出貢獻。作為報刊主管單位的絕大部分行業協會始終按照中宣部、國家新聞出版署的規定和要求，堅持用自有資金承擔著行業報刊的管理等工作。中央財政可以采取增加專項撥款、購買服務或是設立專項基金的方式，解決行業協會主管單位的行政管理經費問題，解決日常管理、專項審讀、培訓、社會效益考核等監管問題。

在我國全面深化改革的戰略部署中，必須交由行業協會完成的部分職能，由上級業務主管單位進行政府購買服務再委托行業協會完成無疑是一項重要舉措。采用購買服務的方式可對目前的意識形態監管、報刊管理方式進行調整與支持，比如技能培訓、資格考試等，解決好“買哪些服務”“誰來提供購買”的問題。購買服務的具體形式，既可以通過招標，也可以定向委托;既可以全部委托，也可以部分委托，甚至可以采取項目合作形式共同完成。針對某些特定時期或特定事項，也可由上級業務主管單位設立相應的專項扶持基金。

3.管理方式上，設立專職專崗，形成強有力的機制化、系統化管理體系

報刊管理是一項專業的工作。涉及報刊管理的業務事項多達百項。特別是近年來在意識形態、主題宣傳、社會效益考核等方面的要求日益增強，主管單位人員配備不足成為報刊管理工作的瓶頸，迫切需要更多主動化、系統化的管理手段和管理方法，建立制度，形成機制，不斷改進和加強對所屬報刊的管理。建議主管單位設立報刊管理專人專崗，并將其提高到意識形態監管及輿論引導的高度，形成制度化、規范化的管理體系。

（1）建章立制，關口前移，把握監管主動權，完善預警機制

制定日常審讀機制，主動分析排查所屬報刊存在的輿論導向安全隱患;制定監管機制，監督關口前移，堅決糾正各類嚴重違反新聞出版法律法規的行為，防止形成輿論隱患;制定輿情預警機制，盡量做到內容管理關口前移，增強輿論引導的針對性;建立培訓機制和報刊從業人員思想教育機制，要求報刊出版單位完善采訪、編輯、刊發、人員行為規范等內部管理制度等。

（2）探索建立行業期刊聯盟的合作機制

有關機構可以探索行業協會主管報刊的內部合作機制，深化內部協作，以創新建立行業期刊聯盟或者成立報刊分會的形式，實現管理的規范化。期刊聯盟可以“知識共享、資源共享、做大做強”為目標，發揮專業能力，在宣傳推廣、項目申請、數字化媒體平臺搭建等方面協同發展。

（3）凸顯社會效益，建立責權相統一的考核機制

把社會效益放在首位，實現社會效益和經濟效益相統一，是出版管理部門一以貫之的要求。由于一些行業協會主辦單位、出版單位的隸屬關系較為復雜，管理體制不順，在報刊管理中易出現責權考核不統一的情況。不同考評體系使得考評標準和主管單位的責權標準不統一，在行業協會主管的報刊管理體系中，亟須建立科學、合理、完善的考評體系，以貫徹落實“管導向”的要求。

在新一輪科技革命和產業變革的催化下，媒體行業正發生巨大變化，行業協會類主管單位在報刊管理的政策和手段上仍會面臨新情況、新問題。2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《關于加強和改進出版工作的意見》，強調出版工作要堅持質量第一的原則，完善出版管理體系。目前，相關主管主辦制度的法規正在修訂，期待在現有主管主辦制度的大框架下，盡可能通過增強或增加一些管理上的抓手解決實際工作中面臨的問題，進一步加強完善主管單位管理措施，把好政治關、政策關，提高傳播力、引導力、影響力和公信力，擔負起指導報刊及其所屬新媒體的發展重任，以促進所主管報刊的高質量發展。

2021年是“十四五”的開局之年，必須抓住關鍵。要而言之，就是要做好高質量發展的文章，這是全面貫徹落實黨的意識形態工作的切實需要，也是構建互聯網時代輿論環境的重要基石，還是向世界傳播好中國聲音、講好中國故事的有力保障。

|參考文獻|

[1]魏玉山. 出版單位主管主辦制度的歷史發展和現實思考[J]. 編輯學刊，2013（4）：15-19.

[2]李文娟. 新聞媒體主管主辦制度面臨的問題與對策[J]. 傳媒，2015（9）：73-75.

[3]宋木文. 出版單位主辦主管制度的由來與調整的探索[J]. 出版科學，2003（4）：4-6.

[4]易繼明，朱彥君，姚軍，等. 行業協會市場化改革發展研究[DB/OL]. （2015-12-29）[2021-02-13]. http：//www. chinanpo. gov. cn/700102/92564/newswjindex. html.