歐盟在得失之間調整疫苗戰略

胡黌

2021年2月17日，歐委會主席馮德萊恩（中）等歐盟領導人在布魯塞爾出席一場新聞發布會，宣布歐盟將增加在購買疫苗方面的資金投入。

2020年初暴發的“第一波”新冠疫情給歐洲帶來了嚴重的沖擊。其時，歐盟成員國各自為戰，一體化機制受到嚴重質疑。2020年6月，歐盟委員會推出“歐盟疫苗戰略”，意在聯合27國力量共同推進新冠疫苗的研發、生產及分配工作，這一戰略被視作歐洲團結抗疫的象征。12月17日，歐委會主席馮德萊恩宣布歐盟將于圣誕節后全面鋪開疫苗接種工作，并將其標榜為“歐洲時刻”。但她未曾想到的是，在未來的一個半月里，疫苗戰略非但沒有體現出歐盟的凝聚力，反而陷入亂局。

歐盟新冠疫苗戰略陷入亂局

歐盟新冠疫苗戰略推進緩慢，遠遠偏離了歐委會的設想。歐委會原希望疫苗接種工作能夠迅速鋪開，在2021年夏天之前為歐盟70%的成年人完成疫苗接種，以此為大規模的經濟解封與復蘇奠定基礎。但疫苗戰略鋪開后，許多成員國僅從歐盟接收到了“象征性的”數千劑疫苗，進度一再遭到拖延。1月底，疫苗戰略推進嚴重遲滯的局面已經非常明了：以初期接種速度推算，至2021年夏天歐盟僅能有15%的成年人完成疫苗接種。

英國和美國等在疫苗接種方面的表現更大大加劇了歐盟的焦慮感。英美開始大規模接種疫苗的時間原就早于歐盟三周左右，而相對充足的疫苗供應也確保了英美接種工作的順利展開。據牛津大學的統計，截至2月14日，歐盟僅有3.14%的人至少接種了一針疫苗，同期英、美已分別達到22.54%與11.45%。相較而言，歐盟內法國和德國兩個大國分別只有略高于歐盟整體水平的3.33%與3.28%。在疫苗接種方面與英美等相比之下糟糕的表現引起了許多成員國的強烈不滿。

疫苗短缺成為重大挑戰，歐盟與跨國藥企就疫苗交付義務爭執不斷。截至2月19日，共有三款疫苗通過了歐洲藥監局審批，分別由德國BioNTech與美國輝瑞聯合研發，美國莫德納公司單獨研發，英國阿斯利康與牛津大學共同研發。然而，至1月中下旬，BioNTech-輝瑞與阿斯利康分別表示需延緩供應，而莫德納的產能則遠遠難以滿足歐盟需求。其中，阿斯利康將原定一季度8000萬劑疫苗的交付量削減至3100萬劑，這讓歐盟難以接受。馮德萊恩要求阿斯利康履行疫苗交付義務，但阿斯利康負責人以合同為非剛性約束回擊。阿斯利康還稱當前局面是由于歐盟行動遲緩所致：歐盟2020年8月末才與藥企達成協議，既造成疫苗工廠缺乏足夠時間調整生產線，也落后于英美等國，而藥企供應疫苗依照“先來后到”供給順序。

在協商無果情況下，歐委會一度威脅動用政治工具向藥企施壓。歐盟認為阿斯利康將其在比利時、荷蘭等地工廠所生產的疫苗優先向英美等供給的做法難以接受。1月29日，歐委會發表強硬聲明，稱將動用英歐簽署的脫歐協議有關英國北愛爾蘭的第16條，管控疫苗從歐盟出口至英國。然而該舉措在宣布后，卻遭到了來自歐盟內部以及英國等方面廣泛而激烈的反對，其被視作對歐盟經濟自由開放主張的悖離，“歐盟走向疫苗民族主義”的批評不絕于耳。1月30日，歐盟被迫宣布不再尋求就疫苗出口動用脫歐協議第16條。

此外，現有疫苗對于變異后病毒的有效性，阿斯利康疫苗對于65歲以上人群的安全性等問題也使得歐盟在推進疫苗接種方面面臨嚴峻的局面。

過度聚焦采購環節是深層原因

壓力之下，馮德萊恩于2月10日在歐洲議會發言時公開承認錯誤。她坦承歐盟之前存在認知錯誤，“我們（對疫苗）批準得晚，我們對大規模生產過于樂觀，我們也過于篤定（疫苗）訂單能按期交付。”她也對動用脫歐協議作為施壓工具表示“深為后悔”。與此同時，歐盟仍堅持實行歐盟疫苗戰略的正確性。無論是馮德萊恩，亦或是德國總理默克爾、法國總統馬克龍，在經歷一系列挫折之后依然力挺歐盟疫苗戰略，將當前的亂局歸結于策略失誤與經驗不足。

鞏固歐盟內部團結、整合并利用單一市場的力量是歐盟疫苗戰略推進的關鍵。其邏輯基礎在于：成員國將與藥企就疫苗生產進行談判的權能交給歐委會，由歐委會統合27國市場的力量形成買方市場，從而擴大疫苗選擇范圍，壓低疫苗價格，并迫使藥企對疫苗承擔法律責任。這一做法亦產生了成效：根據公開數據，歐盟購買阿斯利康疫苗的單價較美國便宜50%以上，而購買BioNTech-輝瑞疫苗的價格是英國的75%。歐盟通過集體議價，減輕了財政拮據的成員國的財政負擔。與此同時，通過形成整體框架推進疫苗采購，也避免了成員國間爆發“疫苗爭奪戰”。

歐盟疫苗戰略過度聚焦采購環節，是催生當前亂局的深層原因。疫苗的產出要經歷研發、審批、采購、生產、流通的一整套流程，而歐盟疫苗戰略過度聚焦于采購環節，在研發方面投入有限，并忽視了大規模生產的難度。去年9月，在歐盟疫苗戰略發布不久后，歐洲多國科學家就曾指出，相較于美國，歐盟在疫苗研發上的投資過少，同時也缺少統合，導致相關研究分散而難以形成合力。這使得歐盟既有的科研能力沒有能最大限度“為歐所用”。與此同時，如馮德萊恩等人反復強調的，歐盟低估了大規模生產疫苗的難度，也未能在早期向其投入足夠資源，從而導致了今日疫苗產能短缺的局面。此外，歐盟機構既有的官僚主義，以及統合27國立場所需要的時間流程也放大了上述弱點，致使歐盟在“疫苗競賽”中落后。

歐盟已經逐漸意識到上述問題并試圖加以調整。其一，與跨國藥企冰釋前嫌，進一步加大疫苗采購力度。1月31日，阿斯利康同意額外向歐盟提供900萬劑疫苗，雙方實現“停戰”。歐盟還向其他藥企增加訂單。其二，在歐盟層面成立特別工作組，由歐盟內部市場專員布雷頓領導，協助醫藥行業突破生產瓶頸。近期，BioNTech在德國馬爾堡的新生產基地已經開始投產，將有助于緩解歐盟疫苗產能短缺情況。其三，學習美國生物醫學高級研究與開發模式，設立歐洲衛生應急機構，為疫苗研發提供跨地區、多政策領域的支持。2月17日，歐盟推出歐洲衛生應急機構孵化器，旨在聯合科研、產業以及政府部門力量，協同應對新冠病毒變異。其四，歐盟也力圖摘掉“疫苗民族主義”的帽子，推進全球疫苗分配有序合作。馮德萊恩在歐洲議會呼吁歐洲應加大對世衛組織“新冠肺炎疫苗實施計劃”（COVAX）的投入。馬克龍亦呼吁歐美拿出3%～5%的疫苗庫存支援非洲。與此同時，歐洲出現了對中國和俄羅斯研發和生產的疫苗進入歐洲市場可能性的討論，反映出其正在以更為務實的態度看待疫苗問題。

歐盟疫苗戰略的得與失反映了過往歐洲經濟一體化的特征：市場力量先行，科研力量分散，生產依賴全球分工。但在當前全球產業競爭加劇的大背景下，此次亂局無疑提醒歐盟，政府也需要更多參與到經濟活動中，尤其是在技術和產業發展方面。正如領導疫苗生產工作的布雷頓在2月11日的發言中所申明的，此次危機將促使歐盟在保持開放經濟的同時，加速“戰略自主”進程。

（作者為中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員）