應對不確定性的安全發展之路

新發展理念融合安全發展之意

本刊記者曹晶（以下簡稱記者）：高院長，您好。黨的十九屆五中全會將“堅持新發展理念”作為“十四五”時期我國經濟社會發展必須遵循的原則之一，提出實現“更為安全的發展”，您認為強調安全發展具有什么樣的重要意義？

中國社會科學院副院長高培勇（以下簡稱高培勇）：黨的十九屆五中全會將堅持新發展理念作為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的一項重要原則，并且加上了實現“五更”發展，即“實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展”，其中之一就是更為安全的發展，可以說新發展理念的表述沒有變，但內涵更加豐富了。黨的十九屆五中全會之后，習近平總書記的多次重要講話也體現了這一點。

2020年12月11日，中央政治局第二十六次集體學習，習近平總書記強調指出，把國家安全貫穿到黨和國家工作各方面全過程，同經濟社會發展一起謀劃、一起部署，堅持系統思維，構建大安全格局。12月16—18日，中央經濟工作會議舉行，習近平總書記強調，要辦好自己的事，堅持底線思維，提高風險預見預判能力，嚴密防范各種風險挑戰。這也是對安全發展的考量。再到今年1月11日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十九屆五中全會精神專題研討班開班式上強調指出，全黨必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，第一是從根本宗旨把握新發展理念，這是目標；第二是從問題導向把握新發展理念，這是方法論；第三是從憂患意識把握新發展理念，憂患意識其實就是安全意識、風險意識、底線意識，這就把安全發展融入其中。因此，對新發展理念的把握不能僅僅局限于既有的10個字，要在此基礎上進行深化，其中的一個突出方面，就是從憂患意識把握新發展理念，其引申的含義就是要實現安全的發展，統籌發展和安全。

記者：習近平總書記在黨的十九屆五中全會上強調指出，要“準確識變、科學應變、主動求變”，在危機中育先機、于變局中開新局。如何理解危機與先機、變局與新局、安全與發展？

高培勇：我們學習習近平總書記對“三新”的論述，就能更加深刻理解準確識變、科學應變、主動求變的含義，并且“三新”中每一個“新”都蘊含對安全發展的考量。

進入新發展階段，我們要準確識變。進入新發展階段，從國際看，世界百年未有之大變局進入加速演變期，新冠肺炎疫情在全球蔓延，并對世界經濟造成巨大的沖擊。從國內看，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。因而習近平總書記提出，我國發展環境面臨深刻復雜變化。需要注意的是，這個變化是從量變到質變的過程，量的積累演變成了質的變化，我們面臨的不穩定性、不確定性已經超出了過去宏觀調控層面的應對范圍，必須實施系統性的深層次變革。所以，有效防范化解各類經濟社會風險，可能是進入新發展階段我們必須完成的一項重要任務。進入新發展階段最突出的變化，就是走上安全發展之路。

把握新發展理念，我們要科學應變。黨的十九屆五中全會在新發展理念中加入“更為安全的發展”的解釋，設專章對統籌發展和安全進行部署。習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討會上提出，完整、準確、全面貫徹新發展理念，強調要增強憂患意識，這就把安全發展融入新發展理念之中，對新發展理念進行了擴充和豐富。

構建新發展格局，我們要主動求變。習近平總書記強調，構建新發展格局最本質的特征是實現高水平的自立自強，必須更強調自主創新。自立自強、自主創新，也是要實現安全的發展，就是要用內部需求的穩定性和確定性來應對外部需求的不穩定性和不確定性。現在對新發展格局有兩個誤讀，第一個是“是什么”，認為新發展格局就是雙循環，這是不準確的。新發展格局中國內大循環是主體，以國內大循環來促進國際循環。第二個是“為什么”，認為構建新發展格局目的就是暢通經濟循環，這也是不準確的。習近平總書記強調，構建新發展格局的關鍵在于經濟循環的暢通無阻。但我們對它的理解不能止步于暢通，經濟暢通的目標和歸宿還在于實現安全發展。

總而言之，進入新發展階段，我們要在統籌發展和安全的高度，把握貫徹新發展理念，構建新發展格局。

安全發展的基本評價標準是實現高水平的自立自強

記者：如您所說，進入新發展階段，我們要走上安全發展之路。那么實現安全發展有沒有評價標準，評價標準是什么？

高培勇：有的。總的評價標準就是習近平總書記提出的“實現高水平的自立自強”，這是一個最基本的標準。完全的自立自強在經濟學理論中不存在，也被實踐證明過不可能。但是，從底線思維的角度，從安全發展的角度，我們要實現最大程度的自立自強，做好應對一系列風險挑戰的準備，這包括可預見和難以預見的風險因素。先立足于自己，同時盡一切可能擴大開放，這是兩個方面。實現高水平開放，也必須堅持自立自強。高水平的自立自強是一個總的評價標準，當然在不同的行業和領域，安全發展又有不同的表現形式，這里不能一概而論。

記者：確實，安全發展在不同的行業和領域有不同的表現，那么，您認為最值得關注的是哪些方面的安全？

高培勇：要用牽牛鼻子的辦法，來致力于在全局層面取得進展。這個“牛鼻子”在哪里？可以認為，企業安全是基礎，財政安全是最后一道防線。

企業是國民經濟的細胞，經濟安全首先表現為企業安全。當外部環境的不確定性、不穩定性顯著增加的時候，尤其是在疫情沖擊背景下，企業安全首當其沖。去年年底召開的中央經濟工作會議強調，要繼續做好“六穩”“六保”工作，精準有效實施宏觀政策，完善減稅降費政策，也是基于對企業安全的考慮。因此，在統籌發展和安全的考量下，在理論和實踐中都應把企業的發展和安全作為一個“牛鼻子”，放在突出的位置。

從更深層次來看，一定要守住財政安全。財政安全如果守不住，發展的大廈就可能地動山搖。沒有財政支撐，任何安全都無從談起。黨的十八屆三中全會對財政的戰略定位是，財政是國家治理的基礎和重要支柱。黨的十九屆五中全會把建立現代財稅金融體制放在全面深化改革、構建高水平社會主義市場經濟體制當中。可以說，財政安全一頭連著國家治理體系和治理能力現代化的目標，一頭連著改革開放構建高水平社會主義市場經濟體制目標，是社會主義現代化建設的重要樞紐。

所以說，企業安全是最具基礎意義的安全，財政安全是最具底線意義的安全。

記者：從財政部公布的數據看，去年在疫情沖擊的背景下，我國一般公共預算收入同比下降3.9%，全國稅收收入同比下降2.3%，一般公共預算支出同比增長2.8%。您怎么看待這種收支差距？

高培勇：目前我國的財政狀況不容樂觀，但不能全部歸結為疫情的沖擊，疫情只是放大了財政安全所面臨的困難、風險和挑戰。一般情況下，存在收支差距時有兩個調劑辦法。一是舉債，二是調用預算穩定調節基金。舉債則有考慮付息的問題。截至2020年8月末，我國顯性地方政府債務已經超過25.1萬億元，依照現行地方政府債券剩余平均年限6.6年、平均利率3.5%計算，由此產生的還本付息壓力并不小。預算穩定調節基金設立于2007年，表現為每年的預算報告中財政收入和收入總量之間的差額，其作用相當于一個蓄水池，以備不時之需，以豐補歉。疫情之前，經過若干年的持續調用，預算穩定調節基金已經捉襟見肘。2019年全國全口徑政府支出規模高達41萬億元，占當年GDP的41%，鑒于政府支出規模歷來呈不斷擴張之勢，即便不考慮疫情沖擊的影響，今后一個時期的財政收支平衡之路該如何走下去，也已經成為迫在眉睫的考驗。

記者：從長遠來看，要實現財政安全，您認為需要注意什么因素？

高培勇：我認為至少有兩點要注意。一是實質性的減稅降費必須與政府削減支出協同推進、彼此呼應，也就是中央一直強調的過緊日子。否則，財政收入減降下去了，財政支出仍然維持在原有水平，或支出削減的幅度低于收入減降的幅度，其結果只能是增列赤字、增發國債。因而，從統籌發展和安全的角度應以削減政府支出為基礎和前提，為減稅降費騰挪必要空間，從而實現政府收支再平衡。

二是加快啟動和推進旨在提高直接稅比重的改革。事實上，在稅制改革發展歷史上，減稅與增稅往往交替進行，甚至同時發生，此減彼增或此增彼減的結構性調整是迄今各國稅制改革的主流。我國這一輪稅制改革所覆蓋的“六稅”（增值稅、消費稅、資源稅、環境保護稅、個人所得稅、房地產稅）中，已經啟動或完成的項目大都是在減稅的目標下推進的，而增稅色彩濃重、屬于開征新稅的項目則一直裹足不前。其結果是，該減的稅減下去了，該增的稅卻沒有相應增上來。長期下去，不僅優化稅制結構的改革目標難以實現，而且不利于維系財政安全，甚至可能引發財政風險。也正是基于上述背景和考慮，黨的十九屆四中全會作出了“完善直接稅制度并逐步提高其比重”的決策部署。黨的十九屆五中全會提出“完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革”。所以，加快啟動和推進旨在提高直接稅比重的改革，事關優化稅制改革目標的實現，不僅是實施宏觀調控的需要，更是提高防范化解財政風險能力、保證國家財政安全的需要。

2021年宏觀經濟表現要看疫情態勢

記者：商務部數據顯示，除夕至正月初六（2月11日-17日），全國重點零售和餐飲企業實現銷售額約8210億元，比去年春節黃金周增長28.7%，比2019年春節黃金周增長4.9%。您對2021年宏觀經濟發展怎么看？

高培勇：這組數據確實非常亮眼，為全年經濟發展開了好局。對于2021年宏觀經濟的看法，我認為，首先要看疫情態勢。如果疫苗能在全世界大面積普及，那么可以預期2021年經濟會持續恢復并實現很好的發展。其次要看宏觀經濟政策是否得當。2020年中央經濟工作會議對全年經濟工作進行部署時，主要針對周期性、體制性、結構性矛盾相互交織的問題。隨著疫情暴發并在全球持續蔓延，到2020年5月全國兩會時，在上述3個問題之上疊加了疫情沖擊。2021年，宏觀形勢又有新變化，再用去年的逆周期調節辦法顯然不當。這就要看2021年的疫情沖擊和2020年相比，其沖擊力度是加大了還是減少了，減少是怎樣的幅度，都要加以研判并對癥下藥。

記者：2020年我國成為全球唯一實現經濟正增長的主要經濟體，一系列減稅降費政策成效斐然。2020年我國實施的一系列減稅降費有什么特點？

高培勇：2020年疫情背景下的減稅降費，其基本運行和實施機制與以往大不相同。

一般涉及減稅降費，都不免要回答至少3個問題，即，給誰減稅降費；減降什么稅費；這是一種短期操作還是長期制度設計。首先，過去的減稅降費主要目的是擴大需求，其對象既包括個人，也包括企業。這次瞄準的方向和目標是企業，其政策設計和落腳點都落在企業。其次，過去減稅的重點一般是所得稅，因為所得稅與可支配收入距離最近，轉化為需求的時間最短，減企業和個人所得稅，可以立刻增加可支配收入。這次減稅降費有兩大重點，一個是增值稅，一個是社保費，都是發生在企業成本核算環節，而不是利潤分配環節。其目的是給企業降成本、保企業。最后，以往通過政策調節的辦法來實施，時限一般是1—2年。這次削減增值稅稅率和下調社保費，是通過制度調整的辦法，因而是長期穩定的。

記者：2020年底的中央經濟工作會議指出，2021年宏觀政策要保持連續性、穩定性、可持續性，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持對經濟發展的必要支持力度，政策操作上要更加精準有效，不急轉彎，把握好政策時度效。并對積極的財政政策和穩健的貨幣政策進行了部署，您對此如何解讀？

高培勇：理解這段宏觀政策的部署，統籌發展和安全是繞不開躲不過的一個維度。這段話的表述既有發展方面的考慮，也有安全方面的考量，但在人們解讀時，往往連續性、穩定性講得多，可持續性講得少；保持對經濟恢復的必要支持力度，被解讀為保持對經濟增長的支持力度。這就容易陷入過去的思維模式中去，沒有真正繃緊統籌發展和安全這根弦。應當注意到，中央經濟工作會議的部署，有一個很重要的前提，就是在經濟恢復常態化運行的情況下，使宏觀政策逐步回歸常態。因而，“經濟恢復”“必要支持力度”“不急轉彎”就是理解宏觀政策的關鍵詞。

關于財政政策，中央經濟工作會議的部署是，積極的財政政策要提質增效、更可持續，保持適度支出強度，增強國家重大戰略任務財力保障，在促進科技創新、加快經濟結構調整、調節收入分配上主動作為，抓實化解地方政府隱性債務風險工作，黨政機關要堅持過緊日子。其中，“更可持續”和“適度”兩處表述不可忽略，也不能忽略對地方政府隱性債務風險和黨政機關要堅持過緊日子的表述，否則就會造成一種誤讀，認為2021年的積極財政政策安排要延續2020年的擴張力度，這是不準確的。統籌發展和安全，從統籌的意義上講，就要既考慮可能實現的目標和效益，也要考慮代價和成本。2020年宏觀政策做得非常好的地方，就在于區別其他國家不計代價的放水擴張，我們做到了擠牙膏式的擴張，在科學把握政策平衡點的基礎上，以合理的代價取得了最大成效。2021年仍然應秉持這種思維模式。