推行建設工程質量安全一切責任險可行性及措施分析

周剛，杜誠，黃麗樺

（1 重慶市建筑科學研究院有限公司，重慶 400016； 2 安誠財產保險股份有限公司重慶分公司，重慶 400020）

0 引言

為深入貫徹落實中央城市工作會、 中央城鎮化工作會議精神，按照《國務院辦公廳轉發住房城鄉建設部關于完善質量保障體系提升建筑工程品質的指導意見》《重慶市推行住宅工程質量潛在缺陷保險試行意見》的要求，充分發揮市場的作用，推動工程建設項目管理模式改革創新，進一步加強對建設工程質量安全的管控，重慶市住房城鄉建委牽頭組建了課題組，對全市部分建筑工地及企業項目管理情況進行了調研，并赴北京、上海等地考察學習，通過對國內外建設工程項目管理模式的研究和分析，提出了積極探索“政府引導、市場運作、激勵約束”的建設工程項目管理新模式、加強責任主體質量安全行為和工程實體質量安全的具體舉措。

1 現有建設工程項目管理模式及其缺陷

1.1 “4+3+1”的建設工程項目管理模式

按照建筑工程相關法律法規、 規章和規范性文件的規定，我國形成了“4+3+1”的建設工程項目管理架構（圖1）。 “4”即建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位等市場層面的建設實施責任主體；“3”即監理單位、審圖機構和質量檢測機構等市場層面的監督責任主體（以上合稱“七方責任主體”）；“1”即政府及其職能部門和機構的行政監管部門（這里主要是指各級住房城鄉建設主管部門及其所屬機構等）。 從理論上說這是一套完整的建設工程項目質量安全管理體系。 政府及其職能部門和機構承擔了對建設、勘察、設計、施工、監理、審圖、質量檢測等七方責任主體質量安全行為和工程實體質量安全的行政監管職責，并作為督促七方責任主體加強工程質量安全管理的最后一道防線。

圖1 “4+3+1”的建設工程項目管理架構

1.2 “4+3+1”模式的缺陷

隨著建設工程的規模和數量不斷擴大， 由于大量新技術、新材料、新工藝和新結構的運用，現行建設工程項目管理模式與城市經濟社會發展新要求及人民群眾對建設工程質量安全的期盼出現不適應的情況，一些問題和不足開始顯現，表現為某些結構性不足和制度缺陷，“4+3+1”模式面臨日益嚴峻的挑戰。

1.2.1 七方責任主體未將法定質量安全責任落實到位

（1） 建設單位大多不是最終的使用主體，為追求低成本、利益最大化， 往往不會將保障工程質量安全作為其首要考慮的因素，只求“過得去”，不求“過得硬”，為建設工程質量安全埋下了隱患。 （2） 建設單位的建設管理行為不規范，存在著如惡意壓低工程造價、壓縮合理工期等諸多違法違規行為；受建設單位委托的其他幾方責任主體始終處于劣勢和被動狀態，對建設單位的違法違規行為無法形成制約，而政府職能部門認定這些違法違規行為需要耗費大量的行政成本，同時現行的法律法規對建設單位約束較少，導致建設工程質量安全在源頭環節就得不到保障。 （3） 受建設單位委托的其他幾方市場責任主體，在賣方市場這個大背景下，難以客觀公正地正確履行職責，加之為追求利益，本身也有降低建設工程質量安全建造標準和放松監管的意愿，從而使法律法規明確的市場各方主體的責任義務未得到很好地落實。

1.2.2 政府層面監管面臨力不從心的困局

隨著建筑業的快速發展， 建筑業產值和監管面積均成倍增長。 目前，重慶市房屋市政工程的質量監管和安全監管的人均監督面積高于國家指導標準2～3 倍，再加上大量新技術、新材料、新工藝、新結構的運用給行政監管工作提出了更高的要求，而政府及其職能部門和機構對建設工程項目管理履行行政監管職責，重點是加強對建設工程質量安全的監督管理，由于市場各方責任主體在保障建設工程質量安全上所發揮的作用有限，政府職能部門和監督機構被迫從“二排”走向“一排”，既當“裁判員”又當“運動員”，既監督市場各方責任主體的質量安全行為，更要監督工程實體的質量安全。 人手不足、追責問責壓力大、大政府小社會似的管理格局等問題，都導致政府層面監管面臨力不從心的困局。

總體來講，一方面工程項目的建設實施責任主體和市場監督責任主體的責任不落實， 另一方面政府職能部門和機構勞苦不堪、力不從心，工程的質量安全很大程度上靠企業的自覺行動來保障，缺乏深入有效的市場層面的制衡和行政層面的監管，導致建設工程質量安全事故時有發生，建設工程質量安全問題投訴不斷，“4+3+1”的建設工程項目管理模式已不完全適合行業發展。

課題組通過廣泛調研，認為引入保險機構加強建設工程質量安全管理是一條可行的路徑。 目前，國外的英、法等國和國內的上海、北京等地均已做出相關實踐探索。 本文首先對國內外相關經驗進行簡要介紹，然后以引入保險機構為契機，提出并論述創新建設工程項目管理模式的構想和具體實施辦法。

2 國內外引入保險機構加強建設工程質量安全管理的經驗

2.1 國內上海、北京等地經驗

國內上海、北京等發達地區先行先試，結合改善營商環境的要求，率先在建設工程項目中推行了工程質量缺陷責任保險。 但這種保險主要還是“產品模式”，是只針對建設工程質量缺陷創設的新險種，保險公司的職責仍主要體現在賠付上，不涉及到“4+3+1”建設工程項目管理模式調整，對建造過程的風險管控力度相對較弱。

2.1.1 上海

采取“現有工程項目管理模式+工程質量潛在缺陷保險”的模式。 自2006 年以來，上海市發布了《關于推行上海市住宅工程質量潛在缺陷保險的試行意見》《關于本市推進商品住宅和保障性住宅工程質量潛在缺陷保險的實施意見》等系列文件，在全市商品住宅和保障性住宅建設項目中推行工程質量潛在缺陷保險制度，將保險的風險控制機制納入建設工程質量安全管理體系。 詳見圖2。

圖2 上海市工程質量潛在缺陷保險模式

2.1.2 北京

采取“現有工程項目管理模式+工程質量潛在缺陷保險/工程質量保修擔保”的模式[1]。 北京市通過《北京市建設工程質量條例》和《北京市住宅工程質量潛在缺陷保險暫行管理辦法》等文件，明確要求推行建設單位工程質量保修擔保制度和住宅工程質量潛在缺陷保險制度。 詳見圖3。

圖3 北京市工程質量潛在缺陷保險模式

2.2 國外法、英等國經驗

法國、英國等歐洲國家建設工程質量安全管理處于比較領先地位，主要是通過建設工程質量保險機制確保工程項目的質量安全，保險機構介入建設工程質量安全管理已是這些國家的慣例。

2.2.1 法國

法國是建筑工程內在缺陷保險（IDI）和工程質量責任保險成功的典型國家。 通過《建筑法》《建筑職責與保險》等法律制度，推行強制性工程保險。 工程質量強制保險包含兩個層次：第一層次，開發商必須為建筑物購買保險，開發商在一開始就要一次性交清保費，承保期為十年；第二層次，所有參與工程的建造者必須購買十年期責任保險，即使是被保險人已經不存在了，這也是強制并且不可取消的，必須保證持續經營[2]。 詳見圖4。

圖4 法國工程質量保障體系

2.2.2 英國

英國建筑質量安全管理模式主要有三個特點：（1） 法律強制規定必須購買各種責任保險，強制要求建設工程購買建設工程一切險；（2） 對于小業主， 享有由開發商提供的英國國家房屋建筑委員會（NHBC）10 年保險。NHBC 為英國最大住宅保證項目機構，專為私人住宅提供擔保、保險和質量檢查等服務。 凡經在NHBC注冊的建筑商和開發商，只要遵守NHBC 的標準，其新建和改造住房均可得到NHBC 本身提供的工程質量保險（Buildmark），保險有效期為自住宅交付使用之日起10 年。 在交付后前2 年內，注冊單位不履行維修責任時，NHBC 負責賠償， 但在賠付后向注冊單位追償。 第2 年后，NHBC 負責賠償，但在賠付后不向注冊單位追償；（3） 行業協會和社會機構在質量安全監管體系中引入市場機制，充分發揮社會資源作用，避免政府過多的干預。 如建筑工程質量評價體系幾乎全由行業協會等團體主導，包括職業資格人員的認可和監管，呈現出“小政府、大社會”的明顯特點。 詳見圖5。

3 引入保險機構、 創新建設工程項目管理模式的構想

圖5 英國工程質量保障體系

課題組認為，應積極探索“政府引導、市場運作、激勵約束”的建設工程項目管理新模式，破除體制機制障礙，處理好政府與市場這一經濟體制改革的關鍵，調動一切積極因素，引入保險公司參與建設工程項目管理。 改變建設工程各方的主體定位，理順主體關系，變更委托關系，使市場層面的監督責任主體能真正獨立履行工程質量安全監督職責，形成建設實施體系（建設單位牽頭）和監督保障體系（保險公司牽頭）兩大利益既相互關聯、又相互制約的陣營， 為小業主提供一個解決房屋質量問題的有效途徑，并緩解政府層面行政監管的壓力。

3.1 轉變政府管理職能，讓政府管行為

隨著經濟社會的快速發展，單單依靠政府監管的力量和手段來保障建設工程質量安全既不經濟也不科學，改變政府職能部門和機構從“二排”到“一排”，既當“裁判員”又當“運動員”的現實狀況。 首先要厘清政府職能界限，突出政府對市場責任主體質量安全的重點，落腳于行為監管、程序監督和執法上，把工程實體質量安全的監督責任交予監督保障體系，還權給市場。 在此基礎上，政府才有更多的精力投入到完善管理制度體系、創造良好的市場環境、形成建設工程質量安全管理的良性循環和與市場責任主體的良性互動上，做一個真正的“裁判員”，著力推進“小政府、大社會”管理服務體系的形成。

3.2 充分發揮市場作用，讓市場管活動

只有將建設工程市場各方責任主體的作用發揮好、職責履行好，建設工程質量安全才能真正得到保障。 通過保險公司的引入，形成建設實施和監督保障兩大體系，改革現行建設工程項目管理模式，完善體制機制，建立起建設工程質量安全與市場責任主體經濟利益既對立又統一的關系，倒逼市場各方責任主體認真履行好各自職責， 運用市場手段來解決建設工程質量安全的管理問題；調節市場各方責任主體的關系，發揮好市場要素在保障建設工程質量安全中的決定性作用，營造“沒有建設工程質量安全就沒有經濟效益”的市場氛圍，從體制機制上激發市場各方責任主體的內生動力，成就合格的“運動員”。

3.3 形成“市場化運作+政府監管”的項目管理新模式

通過市場手段，以經濟利益為紐帶，形成建設工程各方市場責任主體在保障建設工程質量安全上既對立又統一的關系，打破現行建設單位“一方獨大”的局面。 推動建設實施責任主體和監督保障責任主體發揮好各自的作用，將建設工程質量安全與企業經濟效益直接關聯，并為小業主等所有權人提供一個解決質量問題的有效途徑，打造市場層面的建設工程質量安全保障機制。 逐步弱化行政手段的作用和管理范圍，緩解政府層面行政監管壓力和責任，最終形成“市場化運作+政府監管”相結合的建設工程項目管理新模式。

4 引入保險機構尚需解決的主要問題及困難

4.1 相關法律法規支撐不足

一是開展建設工程質量安全一切責任險的依據不足。 現行的《建筑法》《保險法》《合同法》雖對建設工程保險有所提及，但由于推行建設工程質量安全一切責任險是制度創新和險種創新，還沒有與之相配套的管理辦法。 因此，要強制推行建設工程質量安全一切責任險首先要解決依據問題。 二是打破現有建設工程項目管理模式于法無據。 調整現行項目管理模式中各方市場責任主體之間的定位和委托關系，引入保險公司作為市場監督責任主體和保險賠付主體牽頭開展對建設工程項目的監督管理，與法律法規的相關規定不符，且在全國范圍內尚無先例可借鑒。

4.2 工程建設成本增加

實行建設工程質量安全一切責任險制度后，由于多了一層保障，必定會增加工程建設成本（大約增加2%～3%）。 雖然從工程全壽命周期和社會效益來綜合分析考慮，社會綜合成本總體上是降低的。 但目前的建設管理體制下只規定了大中型建設項目的不可預見費，沒有具體的工程保險費用計列辦法[3]，再加上新險種沒有上位法的支撐， 建設單位有可能對建設成本的增加產生抵觸情緒。

4.3 保險公司的市場定位不明

目前，保險公司在工程項目管理體系中的市場定位和法律界定不夠明確， 作為市場責任主體的地位尚未得到有關法律法規（或規定）確認。 保險公司即使成為建設工程市場層面的監督責任主體，也無法既承擔法律法規（或規定）賦予的監督責任，又承擔保險責任。 這也導致建設實施體系和監督保障體系中其他市場責任主體，難以既履行法定的職責定位，又履行合同約定的權利和責任。 因此，建立建設工程項目管理新體系，改變原有的建設工程實施委托關系需盡快解決保險公司的定位難題。

5 引入保險機構加強建設工程質量管理的創新舉措

5.1 建立建設工程項目管理新體系

改變現有“4+3+1”建設工程項目管理體系，需引入保險公司作為建設工程質量安全監督牽頭和保險主體，形成“2+1”項目管理新體系。

“2”指建設實施體系和監督保障體系。 其中，建設實施體系由建設單位牽頭，勘察、設計和施工等單位組成，負責工程的立項、設計、施工、組織竣工驗收、移交等工作，承擔建設工程質量安全實施主體責任。 監督保障體系由保險公司牽頭，審圖、監理、質量檢測等單位組成，履行建設工程建造階段、使用階段質量安全的監督責任和潛在缺陷保險責任。

“1”為政府職能部門和機構。 由住房城鄉建設委員會主管部門（含其委托的質量安全監督機構）和保險監管部門組成，負責對建設工程項目管理新體系的行為進行監督和執法。 住房城鄉建設主管部門主要負責對質量安全行為進行監督和執法。 保險監管部門主要負責對保險行為進行監督和執法。 住房城鄉建設主管部門與保險監管部門互相配合、互相協調，共同規范質量安全行為和保險行為。

5.2 開發保障建設工程質量安全新險種

為降低成本，避免重復，需對現行涉及到建設工程的多個險種進行整合， 設計一個新險種——建設工程質量安全一切責任險， 由建設實施體系牽頭單位向監督保障體系牽頭單位投保，明確不同階段的保險責任。 在工程建造階段，保險公司從投保開始到竣工驗收合格期間承擔建設工程質量安全事故（問題）的賠償責任。 在工程使用階段，保險公司從工程竣工驗收兩年開始承擔質量缺陷責任期內的賠償責任。

5.3 形成工程實施新委托關系

建設單位除了委托相關單位組織勘察、設計、施工外，將不再委托審圖、監理和質量檢測等單位履行建設工程質量安全監督職責，改由保險公司來委托，建設單位只需在工程建設前購買建設工程質量安全一切責任險即可。 受保險公司的委托，審圖、監理和質量檢測等單位作為獨立的第三方，根據相關法律法規、技術規范和合同約定對建設工程質量安全實施監督。 這種委托關系的變化，意味著市場層面的監督責任主體能真正發揮好作用，最終對建設工程質量安全負責，且有保險公司參與兜底。

5.4 實現新管理流程再造

隨著建設工程項目新管理體系的形成， 整個項目管理模式、流程也應與之相適應，進行調整（圖6）。 在手續辦理環節，政府及其職能部門和機構除嚴格基本建設程序、對兩大體系各單位及有關人員的資質資格等進行審查外，還應將建設單位是否購買建設工程質量安全一切責任險納入強制范疇，進行重點審查。 在工程實施環節，保險公司牽頭的監督保障體系應對工程勘察、設計、施工質量安全進行過程監督把關，并把過程和結果輸入政府職能部門的安全風險管控信息平臺， 參加分部分項工程驗收和竣工驗收，經監督保障體系認可后才能進行下一個環節，并承擔工程實施環節質量安全問題（事故）的賠付責任。 在使用環節，從竣工驗收合格兩年后到合同明確的整個保險期結束（最長十年），保險公司承擔建設工程質量潛在缺陷保險責任（缺陷責任期內仍由施工單位履行保修責任，最長兩年），由保險公司或者委托的物業公司受理索賠等事宜。 同時，保險公司應建立起評價體系，一個建設工程項目保險期結束后，保險公司應當對建設工程實體質量安全和相關責任主體的工作質量進行綜合評價，評價結果納入到政府職能部門和機構的數據庫，并作為保險公司選擇合作單位，加強風險管控和調節保險費率的重要依據。

圖6 新構建的“2+1”建設工程管理體系

6 結語

隨著重慶及全國建筑行業的快速發展，按照現行行業法規形成的“4+3+1”建設工程項目管理模式已面臨諸多問題，特別是責任主體的安全責任落實不到位、政府監管力不從心等，導致工程質量安全事故時有發生，建設工程質量安全問題投訴不斷。 在這一背景下，吸收國內外引入保險機構加強建設工程質量安全管理的經驗，可以有效破除體制機制障礙，處理好政府與市場這一經濟體制改革的關鍵，調動市場力量，理順主體關系。 但同時，引入保險機構解決建設工程質量安全問題也面臨一系列問題，如增大工程建設成本，亟需相關法律法規支撐等。 課題組認為，還需要通過進一步推進法規政策體系建設、完善市場運行機制、修訂工程建設領域概預算編制辦法、加快保險公司自身發展、加強建設工程保險行政監管和行業自律、加大宣傳力度、建立建設工程質量安全風險管控信息平臺、積極推進試點工作等方式，來加速這一改革方案的落地實施。