積極財政政策 助力經(jīng)濟(jì)“回春”

武鳳珠

稅務(wù)局工作人員正在寄出減稅降費(fèi)紅利賬單。

財政，是防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的政府財力保障。財政之“大”，關(guān)乎“國家賬本”;財政之“微”，涉及國民日常。我國“國庫”中的可用資金充盈還是緊張？企業(yè)與職工是否能夠減輕稅負(fù)？家庭消費(fèi)能力有沒有提升的可能性？答案中的“謎底”，幾乎全部可以在財政政策的調(diào)控方向中找尋到。

今年的財政政策，意義非凡。走過經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇疫情沖擊的2020年，超越6%的GDP增速目標(biāo)重返《政府工作報告》。作為“十四五”開局之年，財政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力度，將直接影響到未來五年我國的“家底”。

“2021年的獨(dú)特之處在于，它不僅是‘十四五的開局之年，也是我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一步。這一年的財政政策，重要性不言而喻。”國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長馮俏彬說。

財政政策向促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇傾斜

1萬億元，是2020年我國發(fā)行的抗疫特別國債規(guī)模。

面對來勢洶洶的疫情、停產(chǎn)停工的企業(yè)，發(fā)行抗疫特別國債，是我國政府為短期內(nèi)籌集大量財政資金、推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而采取的重要舉措。發(fā)行國債籌集到的款項，用于建設(shè)公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，用于支持中小企業(yè)減稅降費(fèi)，用于發(fā)放消費(fèi)券刺激消費(fèi)……政府購買增加、市場主體保住、消費(fèi)穩(wěn)住，我國才有了成為2020年全球唯一正增長主要經(jīng)濟(jì)體的奇跡。

2020年抗疫特別國債分四期發(fā)行完成。政府工作報告明確，2021年，將不再發(fā)行抗疫特別國債。“這與我國疫情防控成效較好有直接關(guān)系。疫情得到良好控制，使我國的公共風(fēng)險強(qiáng)度明顯減弱。在此前提下，我國經(jīng)濟(jì)正在強(qiáng)勁地恢復(fù)，市場主體、就業(yè)和民生等方面的表現(xiàn)都超出預(yù)期，因此財政刺激沒有必要再保持2020年的力度。”財政部財政科學(xué)研究所原所長、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希說。

劉尚希認(rèn)為，相比2020年，今年我國公共風(fēng)險的結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化。“去年，疫情風(fēng)險是排在首位的公共風(fēng)險，隨后才是民生風(fēng)險、地方運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險、外部風(fēng)險等。而今年，疫情風(fēng)險得到控制，排在首位的是經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，我國財政、就業(yè)、民生等方面的風(fēng)險才能夠有效化解。”

公共風(fēng)險的強(qiáng)度與結(jié)構(gòu)都發(fā)生改變，財政政策自然要進(jìn)行適配性調(diào)整。

在中國財政學(xué)會秘書處副處長、研究員張鵬看來，盡管今年疫情風(fēng)險趨勢向好，但是疫情防控常態(tài)化措施仍然會帶來我國大中小企業(yè)運(yùn)行成本的增加。“在現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈條件下，大型企業(yè)極有可能將成本轉(zhuǎn)嫁給中小微企業(yè)，因此中小微企業(yè)的壓力不會減輕太多。在這種情況下，積極財政政策對中小微企業(yè)的扶持必然將成為今年保就業(yè)、保民生、保市場主體中最關(guān)鍵、最核心的抓手。無論減稅降費(fèi)還是主要財政支出的傾斜，中小微企業(yè)都將成為重要落點(diǎn)。”

保市場主體，就是保就業(yè)、保民生。《政府工作報告》提出，積極的財政政策，重點(diǎn)仍是加大對保就業(yè)、保民生、保市場主體的支持力度。“為市場主體紓困，保持宏觀政策的支持力度，這給市場主體釋放了一個積極的信號。”國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長譚珩表示。

市場主體“青山常在”，才有經(jīng)濟(jì)活動的“生機(jī)盎然”。當(dāng)前，疫情尚未結(jié)束，外部需求仍不穩(wěn)定;推動我國經(jīng)濟(jì)“回春”，更大的潛力在擴(kuò)大內(nèi)需。以積極的財政政策保市場主體，是要保就業(yè)、保民生，也是要激發(fā)出國內(nèi)市場的活力，從而為“十四五”開局之年的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇創(chuàng)造源源不盡的澎湃動能。

完善稅收制度，合理減稅降費(fèi)

2.6萬億元，是2020年我國為市場主體新增減稅降費(fèi)的規(guī)模。

減稅降費(fèi)，也是我國采取積極財政政策對沖疫情風(fēng)險的方式。稅負(fù)減輕，企業(yè)“輕裝上陣”，得以集中資源保持生產(chǎn)、抵御風(fēng)險，即使經(jīng)過短暫“蟄伏”，也能夠重整旗鼓，迎來整裝再出發(fā)的“春天”。

“2020年，在疫情致使全球經(jīng)濟(jì)整體下行的背景下，我國經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)2.3%的正增長，減稅降費(fèi)政策功不可沒。我國的幸運(yùn)之處在于，從2019年就開始實(shí)施大規(guī)模的減稅降費(fèi)，當(dāng)年為企業(yè)新增減負(fù)總額達(dá)2.36萬億元。幸好有黨中央2019年減稅降費(fèi)的英明決策，否則，如果只靠2020年的2.6萬億元，或許不足以支撐經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)正增長。”譚珩表示。

2021年，我國將繼續(xù)優(yōu)化落實(shí)減稅政策。《政府工作報告》要求，各地把減稅政策及時落實(shí)到位，確保市場主體應(yīng)享盡享。“今年的減稅政策更有針對性，面向小企業(yè)的優(yōu)惠政策不少，并且出現(xiàn)了擴(kuò)張。小企業(yè)繳納的稅收不多，對它們減稅降費(fèi)，即使減稅規(guī)模較小，政策效果也較突出。”中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇說。

今年我國的減稅政策，不僅要向小企業(yè)傾斜，也要向先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)傾斜。“通過留抵退稅等方式減輕先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)，對于維護(hù)我國產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全和穩(wěn)定，意義非常重大。”楊志勇表示。

減稅降費(fèi)是對企業(yè)生產(chǎn)的激勵，稅收則為公共福利提供資金保障;稅收優(yōu)惠更合理，財政政策才更可持續(xù)。楊志勇說：“在理性社會中，減稅降費(fèi)不可能減到就連政府正常運(yùn)作都無法進(jìn)行的程度。受制于財政支出，減稅總要有限度。”

在譚珩看來，減稅降費(fèi)帶來的政府運(yùn)作風(fēng)險有可能降低財政政策的可持續(xù)性。“‘十三五時期我國稅負(fù)總水平呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢，這或許會引發(fā)財政的一些困境。此外，與其他國家相比，我國稅收占財政支出的比重也偏低，這或許會給財政的可持續(xù)性帶來較大的風(fēng)險。”

“財政政策要想可持續(xù)，必須把財政風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。財政風(fēng)險越大，財政政策越不可持續(xù);反之，財政政策的可持續(xù)性便會增強(qiáng)。財政風(fēng)險是以財政政策對沖公共風(fēng)險的一個約束條件，要在這個約束條件下最大限度地去對沖公共風(fēng)險。”劉尚希說。

在以積極財政政策助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的同時，保持財政風(fēng)險的可控性，有賴于我國稅收制度的進(jìn)一步完善。張鵬認(rèn)為，未來我國的財政政策，一方面要把減稅工作做深、做細(xì)，另一方面要增收部分稅收。“減稅不是目標(biāo)，減稅的成效才是目標(biāo)。為了給生產(chǎn)性企業(yè)、給創(chuàng)造財富的主體以更低的稅負(fù)，不可避免地就要給其他主體以更高的稅負(fù)。誰創(chuàng)造財富，誰的稅負(fù)就低;誰不創(chuàng)造財富，還要分享別人創(chuàng)造的財富，這種行為就要承擔(dān)較高的稅負(fù)。給生產(chǎn)環(huán)節(jié)減稅，必然在財產(chǎn)環(huán)節(jié)增稅。從這個角度看，房地產(chǎn)稅有必要征收，這樣才能真正有效地降低生產(chǎn)性企業(yè)的稅負(fù)。”

“2019年至2020年，我國在兩年內(nèi)為市場主體新增減稅規(guī)模達(dá)到約5萬億元;此外，還有存量的減稅規(guī)模。下一步，我們要對不適宜的稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理規(guī)范，避免企業(yè)形成任何情況都可以減稅降費(fèi)的預(yù)期，從而為‘十四五規(guī)劃確定的稅制改革目標(biāo)留出空間。”譚珩說。

積極的財政政策，意味著政府購買和公共產(chǎn)品提供的持續(xù)擴(kuò)張;這種擴(kuò)張，離不開稅收收入帶來的財政支出保障。減稅政策不突破財政支出的“底線”，才是企業(yè)與人民真正的福音;而企業(yè)稅負(fù)的合理減輕，也將為我國居民家庭收入的穩(wěn)定、最終消費(fèi)的增長和經(jīng)濟(jì)的加快復(fù)蘇貢獻(xiàn)力量。

調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大最終消費(fèi)

32189元，是2020年我國居民人均可支配收入的數(shù)額。

《政府工作報告》要求，居民人均可支配收入增長與GDP增長基本同步。2020年，我國GDP增速為2.3%，居民人均可支配收入實(shí)際增長2.1%。居民收入增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本同步，意味著我國經(jīng)濟(jì)增長的成果人人可以分享。

收入良好、敢于消費(fèi)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果進(jìn)入國民家庭的直接通道。對于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)成效，《政府工作報告》指出：要清醒地看到，我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，居民消費(fèi)仍受制約。“經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)不牢固，就要通過穩(wěn)增長使它牢固起來。穩(wěn)增長的主要抓手是擴(kuò)大總需求。在外需環(huán)境依然十分復(fù)雜的情況下，對待外需仍舊要以保穩(wěn)為主，不能做幅度太大的調(diào)整。我國的新發(fā)展格局要在今年開好局、起好步，擴(kuò)大內(nèi)需是必然的前提。既然要擴(kuò)大內(nèi)需，那么投資和消費(fèi)必然要并舉。”張鵬說。

投資增加帶來的產(chǎn)能增長，有賴于更多最終消費(fèi)予以消化。張鵬認(rèn)為，推動形成更多最終消費(fèi)將成為未來幾年財政工作的核心和重點(diǎn)。“新的產(chǎn)能要融入國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)中，供給創(chuàng)造需求，最終消費(fèi)也要持續(xù)擴(kuò)大和升級。”

擴(kuò)大最終消費(fèi)，應(yīng)當(dāng)以國民收入增長為前提。“在這種情況下，調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)就成了財政政策的重要落點(diǎn)。”張鵬表示，實(shí)現(xiàn)收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)力點(diǎn)在于提高居民收入，也在于縮小收入分配差距。

“雖然居民收入增速不低于GDP增速是基本要求，但是考慮到我國正在向中等發(fā)達(dá)國家邁進(jìn)，我們不僅要使居民收入的增長與GDP的增長保持同步，還要提高居民收入在國民總收入中的比重。縮小收入分配差距，具體來說就是提高低收入群體的收入、擴(kuò)大中等收入群體、調(diào)節(jié)高收入群體的收入。”張鵬說。

居民收入提升，才有消費(fèi)的底氣;消費(fèi)需求上漲，才能牽動生產(chǎn)的繁榮。國務(wù)院參事、北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財政學(xué)系主任劉怡指出，??最終消費(fèi)對我國GDP的貢獻(xiàn)正在不斷增加，未來，??消費(fèi)應(yīng)當(dāng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。

在劉怡看來，消費(fèi)統(tǒng)計指標(biāo)直接影響到對我國消費(fèi)情況的判斷，2021年的財政政策與財政工作應(yīng)當(dāng)對統(tǒng)計的不完善予以關(guān)注，并推動統(tǒng)計部門完善統(tǒng)計指標(biāo)。“這么重要的指標(biāo)，應(yīng)該得到更好的統(tǒng)計。”

以積極的財政政策調(diào)節(jié)總需求，進(jìn)而影響總供給，推動經(jīng)濟(jì)循環(huán)，關(guān)鍵在于發(fā)揮消費(fèi)的基礎(chǔ)性力量。居民收入增加，是釋放消費(fèi)需求的前置條件。完善的統(tǒng)計指標(biāo)勾勒出我國消費(fèi)的真實(shí)圖景，制定積極的財政政策才有實(shí)據(jù)可依。財政政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助力，是“牽一發(fā)而動全身”的引導(dǎo)之力，在財政政策的宏觀調(diào)控中，潛藏著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行底層邏輯的“草蛇灰線”。

政策因時而異，釋放市場活力

6%以上，是政府工作報告設(shè)定的2021年我國經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)。

政府“搭臺”，市場“唱戲”。經(jīng)濟(jì)增長是在政府宏觀調(diào)控引導(dǎo)下，市場主體自由釋放活力的自然結(jié)果。放眼1978年至今，我國GDP增速低于6%的年份屈指可數(shù);從1991年到2019年，我國GDP增速更是已經(jīng)連續(xù)29年超越6%。

宏觀政策張弛有度，才有經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行;??政府對市場的干預(yù)，應(yīng)當(dāng)因時而異。“去年，我國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)‘六保，尤其是保市場主體，為此，我們實(shí)施了包括減稅在內(nèi)的很多優(yōu)惠政策。在特殊年景，這些都非常有必要。但是，這些政策不宜長期實(shí)施，否則會損害市場公平競爭機(jī)制。”譚珩說。

今年的積極財政政策，以提質(zhì)增效為目標(biāo)。楊志勇認(rèn)為，這意味著以財政政策的“轉(zhuǎn)型”來保持政策的高效和可持續(xù)。“政策效果有邊際遞減效應(yīng)。一項政策如果長期實(shí)施，效果會逐漸減弱，因此政策也要‘轉(zhuǎn)型。在我國，積極財政政策在1998年就已經(jīng)出現(xiàn);從2008年開始，我國又實(shí)施了新一輪的積極財政政策。通常認(rèn)為，積極財政政策等同于以增加財政支出、減少稅收來刺激總需求增長的擴(kuò)張性財政政策。但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，實(shí)施的積極財政政策不盡相同。1998年，我國采取的是以擴(kuò)大內(nèi)需刺激經(jīng)濟(jì)增長的政策;2008年以來，我國的積極財政政策則傾向于以減稅降費(fèi)為主。‘轉(zhuǎn)型，就是要追求積極財政政策的高效率，這不僅是提質(zhì)增效的要求，也是保持政策可持續(xù)性的要求。”

居民在商場選購食材，積極財政政策使人民消費(fèi)能力穩(wěn)步提升。

現(xiàn)實(shí)中的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，平穩(wěn)與波動相伴相生，既有受疫情等風(fēng)險干擾而出現(xiàn)的“非常時期”，也有穩(wěn)定增長的常態(tài)化發(fā)展期。“經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)不可能只停留在某一種狀態(tài)下，因此，從財政政策的角度看，擴(kuò)張性財政政策、中性財政政策、緊縮性財政政策三種形態(tài)都應(yīng)當(dāng)存在。在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的過程中，財政政策也要恢復(fù)常態(tài)，而不能一味擴(kuò)張。要在處理好政府與市場的關(guān)系中，實(shí)現(xiàn)積極財政政策的‘轉(zhuǎn)型。”楊志勇表示。

在譚珩看來，有積極財政政策的調(diào)控，2021年我國完全有能力實(shí)現(xiàn)高于6%的經(jīng)濟(jì)增長。“今年，我國的GDP增速達(dá)到8%甚至9%都有可能。但是，為了保持‘十四五時期的平穩(wěn)發(fā)展，今年的經(jīng)濟(jì)增長最好有所控制，不要把增長的全部動力都在今年釋放。”

觀察一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，可以看國民收入，也可以看第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的占比。前者是衡量國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要指標(biāo)，后者是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體與不發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間的重要區(qū)別。在積極財政政策調(diào)控下，“十四五”時期，我國國民收入和第三產(chǎn)業(yè)占比都將持續(xù)上升。“我國人均收入在‘十四五時期達(dá)到高收入國家水平是大概率事件。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭較好，預(yù)計到2023年左右，我國就可以提前邁入高收入國家行列。”馮俏彬表示，面對“十四五”時期國民收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的一系列重要變化，財政層面也應(yīng)當(dāng)對財政收支情況等作出趨勢性預(yù)測。

作為國家治理的重要工具，財政是取之于民、用之于民的重要“杠桿”。疫情霧霾正在散去，迎來“回春”季節(jié)。2021年積極財政政策的“杠桿”作用，是對經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇“扶上馬，送一程”。在財政政策的擴(kuò)張與收縮之間，宏觀調(diào)控的“魔力”即將顯現(xiàn)。