全力實施城市更新

黃艷

細化各大區域發展戰略

推動城市高質量發展

今年是中國共產黨成立100周年，是“十四五”開局之年，也是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一年。

住房和城鄉建設是貫徹落實新發展理念的重要載體，又是構建新發展格局的重要支點。中央經濟工作會議對住房和房地產、城市更新、鄉村建設等工作都作出重要部署，我們深感責任重大，使命光榮。我重點關注以下幾個方面：

一是區域協調發展。近年來，黨中央、國務院部署了京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等一批重大區域發展戰略，當下的工作重點是如何落實好這些戰略。

今天總理在政府工作報告中也專門提到了要優化區域經濟布局，促進區域協調發展。建議以高質量發展為主題，進一步細化各大區域發展戰略，在合理分工、優化發展中促進不同地區發展相對平衡。

今年，住房和城鄉建設部將在提高區域城市發展質量上下功夫，加強與青海、遼寧、陜西、上海等省市的共建工作，支持東北老工業城市更新提升，探索西部地區城市高質量發展新路子，總結提煉超大城市精細化建設和治理的中國方案。

二是城市高質量發展。十九屆五中全會提出實施城市更新行動，對進一步提升城市發展質量作出重大戰略部署。建議以實施城市更新行動為抓手，推動各地轉變城市開發建設方式，統籌城市規劃、建設和管理，加快建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，為人民群眾創造高品質的生活空間。

我們將總結深圳、上海等地方的好經驗好做法，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要，推動城市高質量發展，使城市更健康、更安全、更宜居。

三是歷史文化和城市風貌保護。總書記高度重視歷史文化保護和城市風貌塑造工作，多次作出重要指示。建議進一步擴大歷史文化保護內涵，建立歷史文化保護傳承體系三級管理機制，盡快形成行之有效的標準規范和監督機制。

同時，建議進一步完善城市和建筑風貌管理制度和機制，強化底線管控，治理“貪大、媚洋、求怪”的建筑亂象。

住房和城鄉建設部今年將開展歷史文化保護評估工作和城市風貌管理專項調研工作，進一步指導督促各地落實有關要求和標準，推動各地切實在城鄉建設中延續歷史文脈，塑造城市時代特色風貌。

城市更新內涵

當前，我國城鎮化率已經超過60%，步入城鎮化發展的中后期。面對城市發展的新問題、新形勢，實施城市更新行動，對于全面提升城市發展質量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經濟社會持續健康發展，具有重要而深遠的意義。

需要說明的是，城市更新不只是簡單的舊城舊區改造，而是由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。實施城市更新行動，其內涵是推動城市結構優化、功能完善和品質提升，轉變城市開發建設方式;路徑是開展城市體檢，統籌城市規劃建設管理;目標是建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。

“十四五”時期，住房和城鄉建設部將立足新發展階段，堅持新發展理念，構建新發展格局，全力實施城市更新行動，推動城市結構優化調整、功能完善和品質提升，切實轉變城市開發建設方式，不斷提升城市環境質量、人民生活質量和城市競爭力，不斷滿足人民群眾對城市宜居生活的新期待。

2021年，我們將重點從8個方面全力實施城市更新行動。一是研究制定城鎮體系建設方案，構建以中心城市、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。二是實施城市生態修復和功能完善工程，合理確定城市規模、人口密度，優化城市布局，提升人居環境質量。三是強化歷史文化保護，塑造城市風貌。四是加快建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區。五是加快推進基于數字化、網絡化、智能化的新型城市基礎設施建設。六是全面推進城鎮老舊小區改造。七是統籌城市防洪排澇，系統化全域推進海綿城市建設。八是推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

開展城市體檢

城市體檢是對城市發展狀況進行檢測評估，及時糾偏、對癥下藥，努力建設沒有“城市病”的城市。2018年，住房和城鄉建設部會同北京市政府率先開展了城市體檢工作;2019年增加了11個城市開展試點;2020年，我們又選擇36個樣本城市全面推進城市體檢工作。目前，城市體檢評估機制已初步建立，成為統籌城市規劃建設管理的重要抓手。

從2020年城市體檢情況看，我國城市功能不斷完善，人居環境得到改善，同時也存在突出問題和短板：

一是中心區普遍人口過密、功能布局不均衡。二是社區基礎設施和公共服務設施配套不足。三是城市風貌塑造和歷史文化保護不到位。四是精細化管理水平不高。五是應對風險的韌性不強。

這些問題的產生，既有發展理念轉變不到位，也有城市建設底線管控不足、城市規劃建設管理統籌不夠等原因。

下一步，我們將重點做好以下工作：一是健全城市體檢評估長效工作機制，推動體檢評估工作全覆蓋。二是完善城市體檢評估標準，明確城市建設的底線管控要求。三是優化體檢技術方法，提高對城市問題診斷的精準性。四是強化信息技術支撐，提高城市科學化、精細化、智能化治理水平。

推進老舊小區改造

黨中央、國務院高度重視城鎮老舊小區改造工作。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，加強城鎮老舊小區改造和社區建設。

國務院辦公廳去年7月印發的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》要求，到2022年基本形成城鎮老舊小區改造制度框架、政策體系和工作機制;到“十四五”期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。

“十四五”時期，住房和城鄉建設部將會同相關部門認真貫徹黨中央、國務院決策部署，扎實推進城鎮老舊小區改造工作。

一是進一步摸清底數，堅持“既盡力而為又量力而行”的原則，區分輕重緩急，合理確定城鎮老舊小區改造規劃和年度計劃，并有序組織實施。

二是把城鎮老舊小區改造放在城市更新行動的大盤子中統籌考慮、統籌推進，加快建立適應與更新改造相適應的政策機制，不斷提升改造效能，推動惠民生擴內需，推進城市開發建設方式轉型和高質量發展。

三是健全動員群眾參與機制，做好群眾工作，激發群眾參與改造的主動性、積極性。優先對居民改造意愿強、參與積極性高、有出資意愿的小區實施改造。堅持以人為本，把握改造重點，用心用情用力解決好群眾“急難愁盼”問題，讓群眾有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感。

近年來，各地結合實際、大膽探索，在城鎮老舊小區改造工作統籌協調、改造項目生成、改造資金政府與居民合理共擔、社會力量以市場化方式參與、金融機構以可持續方式支持、動員群眾共建、改造項目推進、存量資源整合利用、小區長效管理等9個方面形成了一批可復制可推廣的經驗做法和政策機制，部分已吸納到國務院辦公廳印發的指導意見中。

同時，我們及時總結推廣各地經驗做法，先后編印案例集10余批次，交流示范項目、典型案例200余個，推動城鎮老舊小區改造取得積極成效。

“居民參與”

居民是城鎮老舊小區改造的主體，居民參與機制是城鎮老舊小區改造的一項基本組織實施機制。從實踐情況看，一些地方在工作中還存在只注重工程實施、項目推進，沒有充分發揮居民主體作用的問題。比如，確定小區“改不改”“改什么”“怎么改”“改得好不好”時，沒有充分發動居民參與，也沒有搭建有效的溝通議事平臺，改造的實際效果與居民多樣化的需求有差距，好事沒有辦好、也沒有辦實。

國務院辦公廳印發的指導意見對充分發動居民參與城鎮老舊小區改造提出了明確要求。

一是堅持以人為本、居民自愿的原則。從人民群眾最關心最直接最現實的利益問題出發，征求居民意見并合理確定改造內容，重點改造完善小區配套和市政基礎設施，提升社區養老、托育、醫療等公共服務水平，推動建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區。

二是健全動員居民參與機制。將城鎮老舊小區改造與加強基層黨組織建設、居民自治機制建設、社區服務體系建設有機結合。充分發揮社區黨組織的領導作用，統籌協調社區居民委員會、業主委員會、產權單位、物業服務企業等共同推進改造。搭建溝通議事平臺，主動了解居民訴求，促進居民形成共識，發動居民積極參與改造方案制定、配合施工、參與監督和后續管理、評價和反饋小區改造效果等。

三是建立項目推進和長效管理機制。積極推動設計師、工程師進社區，輔導居民有效參與改造。引導居民協商確定改造后小區的管理模式、管理規約及業主議事規則，共同維護改造成果。

下一步，我們將會同相關部門認真貫徹落實國務院辦公廳印發的指導意見，堅持以人民為中心，扎實推進城鎮老舊小區改造。

一是廣泛開展“美好環境與幸福生活共同締造”活動，激發居民參與改造的主動性、積極性，實現決策共謀、發展共建、建設共管、效果共評、成果共享。

二是指導各地結合實際，加快健全動員群眾參與機制，增強居民主體意識，優先對居民改造意愿強、參與積極性高、有出資意愿的小區實施改造。

三是加大對優秀項目、典型案例的宣傳力度，提高社會各界對城鎮老舊小區改造的認識，著力引導群眾轉變觀念，變“要我改”為“我要改”，形成社會各界支持、群眾積極參與的濃厚氛圍。（本刊編輯 林鳳鳴）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.10.002