揭開政府管理型政策間斷的“黑箱”

摘 要：20世紀90年代，Baumgartner和Jones提出的政策間斷—均衡理論是當前研究政策變遷的核心理論之一，得到理論和實務界的普遍認可。然而，現有政策間斷研究較少探討政策間斷的因果機制，也較少關注約束政府自身行為的管理型政策的變遷過程。因此，本文基于政策間斷—均衡理論的最新發展，從探究政府管理型政策變遷的因果機制出發，提出注意力分配是理解政策變遷的情境、行動形成和轉換三類因果機制的核心，并認為注意力分配對政府管理型政策變遷的影響同時還受到制度摩擦的調節作用。基于此，本文根據注意力分配和制度摩擦的相互作用結果，劃分出政府管理型政策變遷的四個階段：抗衡、變革、停滯和調試階段，提出當注意力分配發生改變且制度摩擦較大時政策間斷才會發生，認為其余時間政府管理型政策均遵循漸進變遷路徑。最后，本文以政府內部控制政策為例，通過系統分析1986—2019年國家和地方層面發布的4 574條有關政府內部控制的政策，驗證了筆者提出的主要觀點。

關鍵詞：政策間斷—均衡理論;政府管理型政策;注意力分配;制度摩擦;政策變遷階段;政府內部控制政策

中圖分類號：F062.6? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）03-0093-11

一、引 言

政策的連貫性和一致性是市場、社會以及作為政策出臺和執行部門的政府的共同訴求。然而，現實中政策并非總是一以貫之，經常為了適應環境變化和滿足各方需求出現突發性間斷。政策間斷是Baumgartner和Jones[1]在20世紀90年代提出的間斷—均衡政策變遷理論的核心概念，該理論旨在說明政策的變遷過程不僅存在漸進或停滯，也有迅速的劇變。這一理論為解釋同一問題領域的政策經常出現間斷的情形提供了支撐。

然而，現有國內外研究大多致力于驗證政策間斷現象的存在與表現，有關政策議程設定過程中政策間斷發生因果機制的“黑箱”還未完全揭開。當前有關間斷—均衡的研究主要分為以下三種類型：一是理論介紹和綜述，例如Baumgartner和Jones[1-2]的兩本政策著作，以及李文釗[3]對Baumgartner和Jones觀點的研究綜述;二是該理論在不同政策領域的分析應用，例如曹堂哲和郝宇華[4]運用政策間斷—均衡理論探究中國教育議程設置變遷過程;三是發現和驗證存在政策間斷現象的經驗研究，Flink[5]在Baumgartner和Jones研究的基礎上，指出組織特征可能會帶來政策間斷，并通過實證研究發現，組織的績效情況和人員的不穩定性會造成預算的快速變化，而李文釗等[6]基于2007—2019年中國財政預算數據發現，中國預算變遷符合政策間斷—均衡邏輯。可見，現有研究聚焦對理論的介紹以及對Lowi[7]提出的分配型政策的分析。Lowi[7]將政策分為分配型（Distributive）、再分配型（Redistributive）和管理型（Regulatory）政策。他認為，一些政策的目的是把利益分配給（或無法阻止將利益分配給）所有人;另一些政策試圖將“富人”的利益重新分配給“窮人”;還有一些政策希望對行為進行管理。李文釗[8]通過全面回顧和梳理間斷—均衡理論后指出，研究者們在政策間斷發生的因果機制等方面還未達成共識。

不僅如此，間斷—均衡理論對于中國政策，尤其是對規范和約束政府自身行為政策間斷現象的解釋力還需進一步提升。實踐中，規范和監督政府履職行為的政策不是出現重大變革就是出現長期停滯，“燈下黑”時有發生。黨的十九屆四中全會指出，堅持和完善中國特色社會主義制度和國家治理體系具有多方面顯著優勢，政府管理型政策作為制度體系的主要內容，是提高政府治理效能的重要工具，也是解決一統體制與有效治理矛盾的必要手段。然而，一方面，楊宏山[9]發現，間斷—均衡等主流政策理論多是基于美國政治體制提出的，對單一制國家政策過程的解釋力有待驗證;另一方面，當前政策間斷—均衡相關研究較少區分政策類型，多數研究集中在指導或規制非政府部門行為的政策。因此，在新時代背景下，探究約束政府自身行為的管理型政策變遷邏輯，揭示此類政策間斷—均衡變遷的因果機制具有重要的理論和實踐意義。

鑒于此，本文在回顧政策間斷—均衡理論經典文獻基礎上，通過分析注意力分配如何在政策變遷的情境、行動形成和轉換三類因果機制中發揮作用而帶來政策變遷，并探索不同制度摩擦程度對注意力分配的調節作用，據此發現政府管理型政策間斷—均衡存在階段差異性，并將其分為抗衡、變革、停滯和調試四個階段。最后，以政府內部控制政策為例，檢驗上述因果機制和階段劃分的合理性。

二、政府管理型政策變遷中的注意力分配

戴伊[10]將公共政策定義為“政府選擇要做或者不去做的任何事”，那么對于規范政府自身管理行為、提升管理效能的管理型政策也應作為政策變遷的研究范圍和重點。然而，現有政策變遷的研究大都基于Lowi[7]所說的分配型（Distributive）和再分配型（Redistributive）政策，對管理型（Regulatory）政策研究較少。相比分配型政策，政府管理型政策的主體可能更多來自政府內部，或是與政府聯系緊密的智庫和研究機構，作用對象也多集中于政府部門和人員，民眾參與程度相對較低。也就是說，短期來看，政府管理型政策較為符合王紹光[11]提出的關門模式和內參模式，而非更多民眾參與的動員模式。因此，政府管理型政策的變遷模式一般來說取決于決策者對政策的關注度，尤其在黨中央統一領導下的政府科層體系中，決策者的注意力分配是分析的焦點。

政策間斷—均衡理論最初產生于對漸進主義政策變遷觀點的質疑。政策變遷的漸進主義倡導者Lindblom[12]認為，決策者總是基于現有環境壓力，在以往政策基礎上進行小范圍和漸進的調試，認為政策變遷具有穩定性。Helco[13]、Sabatier[14]以及Baumgartner和Jones[2]卻對此提出反對或改進意見。其中，Baumgartner和Jones[2]借鑒人類學家研究進化過程提出的間斷—均衡現象，提出政策演進不僅存在長期穩定的小幅度變化，還存在政策的突然快速變遷，這種變遷是脫節的（Disjointed）、偶發的（Episodic）和不可預測的（Unpredictable），這種變遷的原因可能在于政策決策者偏好變化、新的政策決策者參與、出現新的需要處理的嚴重問題、突然關注以往可用信息等。而出現了以上可能帶來政策快速變遷的因素后，我們還需要思考政策如何發生快速變遷，即信息輸入（Input）到政策產出（Output）中間的系統內部動態邏輯（Internal Dynamics）或者說因果機制是什么。

經過近三十年的發展，政策間斷—均衡理論研究遵循由淺入深、從宏觀到微觀的演進路徑，越發注重政策變遷的微觀基礎，政策行動者的注意力成為研究重點。Eissler等[15]發現，政策間斷—均衡理論從研究美國聯邦政府議程變化出發，現已擴展適用于分析各級政府和政治體系的政策全過程，由強調宏觀政策圖景和政策場所互動，到重視宏微觀共存的信息處理、注意力分配等一般性命題。這其中，注意力分配既能夠解釋為什么有些政策問題會被政府置于優先位置而有些則處于后續討論事項，分析為什么當政策決策者偏好沒有變化、也沒發生焦點事件時，政策依舊會有劇烈變化現象，還能夠闡釋微觀政策行動者如何推動政策變遷。

注意力分配是心理學中描述事物心理活動和過程的概念，也是組織決策中作為有限理性的核心內容。有限理性的提出者Simon[16]認為，個人或組織的注意力一次只能連續關注一件事情或最多幾件事情。實踐中，March[17]指出，決策者同時面臨多個選擇或多個任務時，注意力分配的變化一定程度上帶來了偏好選擇的非連續變化，使得決策者在還未全面理解面臨的情境要素之前就作出選擇、采取行動，這也就解釋了政策的間斷與均衡。在注意力的選擇上，由于人類認知的局限性以及在此基礎上構建政治體系能力的局限，且組織和個人一樣擁有有限的注意力，當選擇關注一個問題時就會對其他問題關心甚少，使得政策問題的重要性與政府對政策問題的選擇回應和關注之間并非一一對應，這也在一定程度上影響了政策變遷。Jones[18]據此指出，“政策變遷是由于決策者開始關注之前被忽略的決策情境”，即決策者注意力發生變化。隨后，Jones和Baumgartner[19]在討論個體和組織決策行為模型時提出，無論是個人還是組織，作出決策選擇的前提都在于關注，其指出，注意力轉移模型（Model of Attention Shifting）是分析決策行為的關鍵。代凱[20]與練宏[21]也進一步發現，中國情境下政府注意力與政府行為選擇之間存在邏輯關系，且注意力分配一般作為中介變量影響政府決策行為。綜上，注意力分配是理解政府管理型政策如何遵循間斷—均衡變遷路徑的重要機制，是回答因素X如何影響Y的因果機制問題。

三、政府管理型政策變遷因果機制中的注意力分配

根據Hedstrom和Swedberg[22]借鑒科爾曼的宏觀—微觀—宏觀社會行為模型提出的情境、行動形成和轉換三種因果機制，筆者認為，注意力分配作用于政策變遷同樣遵循三種機制：情境機制解釋宏觀層面的事件如何影響個體行動者行為，是宏觀到微觀的邏輯;行動形成機制描述個體如何吸收和處理宏觀層面影響并形成特定行動，是微觀到微觀的邏輯;轉換機制則說明個體如何通過他們的行為及其互動影響宏觀事件結果，是微觀到宏觀的邏輯。本文借鑒這三類因果機制，解釋政府管理型政策的間斷—均衡變遷過程如何在注意力分配作用下完成從政策圖景到行動者行為、從行動者行為到政策子系統、從政策子系統到宏觀政治系統的三個轉換，如圖1所示。

（一）情境機制中的注意力分配

情境機制將宏觀政策圖景與微觀政策行動者行為聯系起來，為解釋政策如何被理解并轉化為行動者行為選擇提供思路。政策圖景（Policy Image）指“一個政策是如何被理解和討論的”，是對政策問題的定義，包括描述政策基本事實的經驗性內容和確定政策語調的評估性內容[2]。同一政策會存在不同圖景，例如，一般而言，政府管理型政策有提升工作效率與減少尋租機會正反兩個圖景，前者會使各級政府積極推動政策執行，而后者則會使其產生畏難和抵觸情緒。政策行動者（Policy Actors）包括政策決策者和政策參與者，政策決策者一般指擁有議題決策權威的個人或組織，政策參與者可能包含政策作用對象也可能包含關心政策走向的精英和民眾。政府管理型政策的參與者主要包含各級政府人員或機構以及智囊團。政策圖景為政策行動者提供了理解政策的框架和行為選擇范圍，而最終決定政策選擇的是他們的注意力分配。

因此，Jones[18]指出，注意力在不同圖景間的分配變化能夠改變政策結果，決定政策變遷模式。一方面，當主流政策圖景與政策行動者偏好一致時，注意力維持在當前圖景，政策保持穩定變遷;反之，則會使行動者注意力焦點轉移至另一圖景，政策就可能發生劇烈變革。另一方面，政策圖景通過動員冷漠者、吸引支持者、招致反對者，使對當前政策圖景有不同價值判斷的參與者產生不斷變化的注意力，構成決策者作出維持政策現狀或做出政策變革等回應的基礎。尤其當政策支持者與反對者產生較大沖突摩擦時，這一沖突就會引起決策者的特別關注，從而做出維持政策壟斷或改變政策方向的回應。因此，政策行動者的注意力焦點在政策圖景間的維持和轉移是政策保持相對穩定或產生劇烈變遷的情境機制。

（二）行動形成機制中注意力分配

行動形成機制主要闡釋了個體或組織政策行動者如何識別信息、理解信息、尋找行動機會、作出行動選擇并構成政策子系統的過程，為分析政策如何形成提供框架。Jones和Baumgartner[19]基于有限理性思想提出了政策選擇的行為模型（Behavior Model of Policy Choice），該行為模型中無論是個體還是組織決策行為模型，都有著相似的階段劃分。個體層面包括問題識別、問題界定、備選方案列舉和方案選擇四個階段;組織層面則包括議程設定、問題定義、提案與辯論和集體選擇四個階段。經過這四個階段，擁有共同價值和利益追求的個體和組織形成了一個個政策子系統，完成了個體和組織從信念到行動的過程。

然而，現實中政策子系統的形成并非易事。正如Jones和Baumgartner[19]在行為模型中描述的，個人和組織在作出政策選擇時可能并非完全理性，在處理來自環境的決策信息時，通常不能根據所輸入的信息成比例地調整決策行為，有時甚至產生對信息反應不足或過度反應的情況，遵循不成比例信息處理方式。其中，個人和組織對這些信息的注意力分配程度不成比例最為嚴重，導致其不能根據信息量和來源重要性成比例關注政策問題，也不能據此理性選擇決策行為，反而使吸引更多注意力的緊急任務成為個人和組織優先決策事項。這就造成有些選擇與子系統成員核心價值不一致，相應出現決策建構基礎較為脆弱，隨時可能解體或重組。

具體來看，注意力分配在個體和組織產生特定行動時起到了劃定行動范圍和確定行動方案的作用。在問題識別或議程設定階段，什么問題能被識別在很大程度上取決于該問題能否被個體或組織關注。有限的注意力對于個體和組織決策者來說，就是在當前環境下找出潛在的問題，并將這些問題進行優先排序從而判斷哪些問題需要立刻解決或提上日程，哪些無關緊要可以暫緩行動，只有得到關注的問題才能有機會成為政策。可見，此階段劃定了個體和組織行動的范圍。在問題界定、提案產生和方案選擇階段，基于上一階段劃定的問題范圍，個體和組織會根據各自認識和理解進行問題界定，且受個體偏好、組織規則或文化習慣影響，不同個體和組織對同一問題的認識和理解都存在差異。在此種情形下，吸引更多關注的政策問題表明該界定方式更為重要，才能據此作出提案并給出方案選擇，才有可能形成政策子系統。

（三）轉換機制中的注意力分配

轉換機制解釋了政策子系統如何上升為政治議程并轉化為集體政策結果。Jones[18]發現，子系統內的政策制定是穩定漸進的，大多數政策只在子系統內部執行。這是因為，一方面，子系統的參與者大都擁有共同價值和偏好，保持了一定程度上的政策壟斷;另一方面，子系統在處理政策信息時遵循串行處理原則，即同一時間只能關注同一個政策問題，有限的注意力使得子系統聚焦于同一政策領域的同一個政策圖景，傾向于對政策進行漸進調整。這種均衡或穩定狀態在信息處理從串行的、子系統內部的處理向并行的、宏觀政治系統的處理轉變時就可能被打破，因而會帶來政策的劇烈變遷。這里的宏觀政治系統在美國語境下指國會、總統和政黨，在中國語境下指黨中央、國務院。周黎安[23]、朱旭峰和趙慧[24]以及賀東航和孔繁斌[25]已分別證實了晉升激勵、上級命令、政治勢能等宏觀政治系統介入對政策變遷的影響，也進一步說明了宏觀政治系統對政策的關注影響著政策的走向和影響力。

宏觀政治系統在子系統間分配注意力的過程，就是信息串行或并行處理的過程。這里有必要對信息處理方式作進一步解釋。Jones和Baumgartner[19]指出，信息處理是“收集、組合、解釋和優先處理來自環境的信號”，也稱為政策行動，行動涉及人的行為選擇，受人的有限理性約束。Simon[16]提出的信息處理論有兩個主要內容：一是不成比例信息處理;二是信息的串行和并行處理。這兩部分都與注意力分配聯系密切。不同于市場和社會，宏觀政治系統獲取信息的渠道更為廣泛，信息處理論認為，決策者處于信息豐富的世界。因此，Jones和Baumgartner[19]發現，面對供過于求的信息，宏觀政治系統有限的注意力不能根據環境提供的信息成比例調整行為，且需要對相關信息進行排序串行處理或者并行處理。通常情況下，政策決策在個體層面是串行的注意力和并行的子系統之間的互動，在集體層面是子系統之間問題信息的并行處理。而當問題從子系統上升到宏觀政治系統時，由于宏觀政治系統只能將有限的注意力放在一個或幾個極為重要的問題上，導致信息處理方式由并行轉為串行，且在宏觀政治系統高度重視下，政策或計劃可能會發生重大改變。

綜上，在政策變遷的三種因果機制中，注意力分配對政府管理型政策的間斷—均衡變遷模式發揮了決定性作用。此外，注意力分配對政策變遷的影響還受到制度摩擦的調節，帶來具有不同間斷程度的政策變遷階段。

四、政府管理型政策變遷的階段劃分：注意力分配與制度摩擦的互動

在上文的論述中，筆者提出，注意力分配是分析政府管理型政策間斷—均衡變遷的關鍵要素，尤其在中國決策權高度集中的政治制度下，上級領導注意力分配對政策走向的影響尤為重要。那么注意力分配在何種情況下會維持政策均衡、在何種情況下會導致政策間斷是本部分要討論的核心內容。

注意力變化僅是帶來政策間斷的重要條件，還受到制度摩擦的調節作用，兩種要素共同決定著問題處理的優先次序和政策變遷走向。Baumgartner和Jones[2]與Jones和Baumgertner[26]指出，決策者面臨的制度摩擦是影響注意力發生改變或固定于某一議題的因素之一，是限制政策行動的制度規則，這種制度成本包括達成協議的決策成本以及執行協議的交易成本。兩種成本都受決策規則影響，成本越高，制度摩擦越大，抵抗新的決策信息轉換為政策結果變化的摩擦力越大，越會被決策者至于優先位置處理，越會獲得更多關注。在政策變遷中，Jones和Baumgartner[26]認為，制度摩擦是規則、規范和慣例對問題界定、議題設定、提案到政策出臺一系列過程施加的決策成本和交易成本，并提出，當以上規則帶來的決策成本和交易成本較小，致使決策者不愿對微小的變化置于優先位置并作出反應，則政策保持穩定變遷。因此，制度摩擦既阻止政策本身的變化，也阻礙決策者注意力的改變，使政策朝著更加穩定均衡的方向發展，形成政策壟斷。那么，制度摩擦是如何調節注意力分配，進而使政策發生劇烈變遷的呢？

如果說注意力改變決定了政策是否發生間斷，制度摩擦的大小就決定了政策間斷的程度。Jones和Baumgartner[26]指出，重大政策變遷的必要條件在于有抵抗政策變遷的內在抵抗力，即制度摩擦，他們認為，制度摩擦越大，對舊有政策的改變越大，間斷性越大。這一論點已得到實證檢驗，李文釗[3]發現，地方預算制度摩擦力大于中央預算制度摩擦力，地方預算的間斷性則大于中央預算的間斷性，且并沒有發現中國和西方國家在預算變遷的間斷性上有明顯差別。另外，制度摩擦的大小一定程度上還表現為影響政策間斷的正負反饋機制作用。Baumgartner和Jones[2]認為，一個完整的政治體系必須包括正面增強和負面調節的反饋過程，制度摩擦力小時，負反饋主導政策變遷過程，使政策保持穩定;相反，制度摩擦力大時，正反饋機制主導政策變遷過程，打破政策現狀促使政策間斷。也就是說，制度摩擦程度不同，會導致政策間斷—均衡存在差異性。

這種差異性體現在政策的間斷—均衡相互轉化之間還會存在過渡期。正如Margolis[27]在認知理論中提出模式識別的跳躍、檢查、準備、抑制四個過程，認知狀態都會經歷從一個到另一個過程的轉變。那么，政策間斷和均衡變遷之間應該也存在過渡期。不僅如此，Jones和Baumgartner[19]在一般間斷假設中提出，人類決策的間斷性和正式規則導致的間斷性相互作用帶來的間斷性程度也存在差異。因此，根據制度摩擦大小對注意力分配的調節，本文將政策變遷劃分成抗衡、變革、停滯和調試階段四個階段，如圖2所示。

（一）抗衡階段

當決策者注意力發生改變，但制度摩擦較小時，政策變遷處于抗衡階段。這一階段，政策變更與限制變更的決策規則和程序等不會輕易發生沖突，微小的變化難以帶來決策者較大反應導致政策劇烈變更。同時，注意力雖已發生轉移，但在制度摩擦的反向作用下，還未到達注意力改變的閾值。該閾值是對問題感知到的緊迫性以及對問題的重視程度，當達到閾值后，制度摩擦不能再阻礙政策的變革，就會由抗衡階段轉為變革階段。需要注意的是，這些緊急程度的閾值不是一成不變的，是隨環境變化而變化的。因此，雖然決策者注意力進行轉移，但制度摩擦使注意力還未達到改變的閾值，這時政策處于改變與穩定狀態相互對峙的狀態，一旦到達緊迫性閾值，則立刻發生變革。

（二）變革階段

決策者注意力發生改變，且制度摩擦較大，政策會出現劇烈變化，呈現政策變革階段間斷產生的特點。這一階段的產生主要遵循兩條路徑：一是決策者注意力在不同政策圖景間轉移;二是政策信息由政策子系統并聯處理轉至宏觀政治系統串行處理，決策者連續處理信息過程中會將注意力轉移至更為重要或緊急的問題。同時，較大的制度摩擦表示隨著決策規則和管轄權發生改變，現有政策的決策和推行都受到更大阻力。因此，當制度摩擦增大時，決策者注意力還能發生改變，這就進入了政策變遷的變革階段，政策發生劇烈變化。實踐中，焦點事件、輿論擴散、中央高度關注都能帶來政策變革的發生，這與Kingdon[28]的多源流框架中機會之窗的打開有相似之處。

（三）停滯階段

停滯階段是當制度摩擦較小，且決策者注意力仍保持在原有政策圖景的狀態，是政策均衡的表現之一。政策停滯包括絕對停滯和相對停滯，前者表明政策自出臺以來沒有發生變化，沒有試圖改變政策的措施和努力，后者則指幾方嘗試改變政策的力量并未使注意力達到改變的閾值，使得政策維持相對平穩，需要焦點事件等外力重新捕獲決策者注意力才能結束停滯。兩種情況下，較小的制度摩擦表示抵抗政策變更的阻力較弱，不能帶來激烈的沖突和關注，決策者注意力也保持在當前政策圖景，并沒有變更的動力。因此，政策既沒有變更的動力也沒有變更的阻力，政策決策和執行都相對停滯。

（四）調試階段

在漸進調試階段，雖然決策者注意力還未發生明顯變化，但制度摩擦較大，微小的政策變更都有被放大的可能性。在此過程中，注意力未打破原有分配模式，缺乏政策間斷的先決條件，因而政策變遷不會有重大變革發生。且由于制度摩擦較大，在抵抗變更的同時，政策可能會吸引更多注意力，這也增加了決策者注意力改變的可能性，但同時，子系統會對政策進行調整以適應限制政策變更的規則等外部環境變化，使得政策只進行漸進調試保持相對穩定。調試階段是政策變遷過程中的常態，也是政策能夠長期較為穩定存在的原因。在Baumgartner和Jones[2]看來，政策變遷就是由短期的間斷和長期的停滯或漸進調整構成。從上面的分析來看，抗衡、停滯和調試階段都屬于政策平穩變遷，變革階段是政策劇烈變遷，也反映了政策變遷的變革或間斷是偶然事件，而均衡是常態。此外，可以看到這四個階段并不是靜止的，而是可以通過制度摩擦調節注意力分配來促使各階段的相互轉換，形成政策變遷的完整圖景。

五、案例分析：政府內部控制的政策變遷

為了檢驗中國政府管理型政策變遷是否符合上文提出的四個階段，本文采用深度分析政府內部控制的政策變遷案例，使用的資料主要來自于黨中央的意見決定、政府文件、新聞報道和質性訪談。選擇政府內部控制政策作為案例分析對象的原因有二：第一，政府內部控制政策屬于規范和約束政府履職行為的政府管理型政策的典型代表，是探究管理型政策變遷規律的最佳案例。實踐中，不同于其他分配型政策有外力推動變遷，政府內部控制政策經常出現獲得短暫重視后的強推而后又經歷長期停滯的現象，“燈下黑”時有發生。第二，筆者曾長期從事政府內部控制政策的研究和實踐工作，對政策的制定和執行過程都較為了解，有大量一手資料，有深入挖掘案例的信息支持。因此，本文以政府內部控制政策作為個案進行分析和論證既有必要性也有可行性。

“政府內部控制”指對政府的財務和業務活動進行多層級、全流程、全崗位的規則和流程控制活動，是規范政府履職行為、提高履職效能和降低政府行政成本的有效手段。王璐璐和唐大鵬[29]指出，政府內部控制的核心內容包括確保政府工作人員決策、執行和監督的權力相互制約、各司其職，且通過分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗、強化內部流程控制等手段防止權力濫用。通過梳理政府內部控制的演進過程，唐大鵬等[30]發現，政府內部控制的影響范圍已從最初的行政事業單位內部控制擴展至整個政府部門的內部控制。本文為了方便讀者理解，將行政事業單位內部控制和財政內部控制或內部監督統稱為政府內部控制。

改革開放以來，中央和地方對政府內部控制關注度逐年提升，相關政策在內容和數量上呈現出間斷—均衡變遷模式，且符合上文提出的變遷四階段。本文通過檢索中國知網法律法規欄目發現，1986—2019年，包含政府內部控制內容的法律法規共有4 574條，其中，國家層面有657條，地方層面有3 917條。這些法律法規中，標題與政府內部控制直接相關的有108條，其中，國家層面有26條，地方層面有82條，如圖2所示，從內容上看，政府內部控制出現了兩次大的圖景轉換，分別是內部審計或內部會計控制到政府債務風險防范，政府債務風險防范到規范政府權力運行。從數量上看，政府內部控制法律法規在2008—2016年的數量激增也源于中央政府對地方政府規范運行的關注和重視。下文將結合政策變遷的四個階段具體闡述政府內部控制政策的演進過程。

（一）1986—2000年：停滯階段

這一階段，政府內部控制僅出現在一些國家部委或地方政府的內部審計工作通知、規定或辦法中，要求健全內部控制制度以改善經營管理、提高經濟效益。1986年，司法部發布首條包含政府內部控制內容的法律法規——《司法部關于部屬單位內部審計工作的若干規定》（司發審字第91號）。隨后國家各部委或各地方政府相繼出臺要求建立健全內部控制制度的內部審計法律法規。鄧小平南方談話前后，伴隨經濟體制改革和市場化進程加速，內部控制開始出現在企事業單位的會計準則和財務制度中，但仍舊局限于會計和審計范疇。黨的十四屆三中全會提出政企分開和建立現代企業制度后，內部控制相關要求逐漸出現在企業財務審計制度中。財政部、審計署和各地方政府相繼出臺企事業單位的財務制度和審計辦法，各部委也制定了自身業務領域和不同業務活動的財務審計制度。電力部還專門頒布了《電力企業內部控制制度審計試行辦法》（電審計〔1996〕446號），對內部控制制度進行審計，以檢查、測試和評價內部控制制度的完善性和有效性。

1997年亞洲金融危機后，中國人民銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國農業銀行、國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國人民保險公司等金融機構更是緊鑼密鼓地發布了一系列包含要求建立健全內部控制制度內容的財務和審計法律法規。其中，中國人民銀行印發了關于《加強金融機構內部控制的指導原則》的通知（銀發〔1997〕199號）以規范所有類型金融機構經營行為并防范風險。中國人民保險公司稽核審計部印發了關于《內部控制制度（系統）評審方案實施步驟》（保審〔1994〕11號），明確界定內部控制制度是依法具體規范企業經營活動的自我約束，而內部審計是自我約束的重要機制和手段，闡明內部控制與內部審計的區別和聯系。與此同時，證券監督管理委員會和保險監督管理委員會的成立以及亞洲金融危機的爆發，也使得各部委和地方政府更加重視企事業單位財務審計監督工作，一方面，加強金融機構風險管理;另一方面，強化企事業單位建立健全內部控制制度。

雖然，政府內部控制政策得到初步發展，但其政策圖景始終保持在內部審計和會計控制，政策作用范圍局限于財務審計部門，部門內部政策調整并沒有大的制度摩擦，因此，政府內部控制政策處于停滯階段。不僅如此，由于宏觀政治系統的注意力集于發展市場經濟和防范金融風險，財政部、人民銀行、證監會、保監會、銀監會等部門均發布一系列政策要求金融機構完善風險管理和健全內部控制制度，要求國有企業加強國有資金和資產管理，進一步導致對政府內部控制的關注度不足。

（二）2001—2012年：抗衡階段

本階段，決策者針對政府內部控制的注意力雖從會計控制和內部審計擴展至財政資金風險防范，且過程中出現對注意力轉變的阻力，但政策討論仍處于各個子系統（例如財務審計部門），制度摩擦較小，因此，政府內部控制政策處于變遷抗衡階段。2001年的入世和2008年的世界金融危機等重大事件，導致政府在處理與市場的關系上，從直接參與和干預企業經營性行為轉變為依法依規管控企業違法違規行為，并在“四萬億”計劃導致地方債務風險加劇后強調管控財政資金分配和使用風險，提高資金使用效率。這期間，政府內部控制吸收了企業內部控制的風險管控思想，并借鑒美國等發達國家以預算流轉為管控核心的政府內部控制思路。然而，由于政府內部控制此前一直與會計、財務、審計掛鉤，財政資金風險管控思想既增加了原有政策執行人員的工作量，又為其他部門資金使用增加了限制條件，陷入兩邊不討好的被動情境。但是，政府內部控制政策的圖景轉換勢不可擋，處于蓄力爆發的抗衡階段。具體變遷過程如下：

2001年入世不僅給中國企業帶來十分激烈的全球競爭，促使企業加速學習國外先進管理制度，也為中國政府帶來更為嚴峻的管控挑戰，要求政府提升服務質量和管理效能。政府職能轉變為調整、修改和制定法律法規以適應世界貿易組織法律體系，積極引導中國各類經營主體掌握和遵守世界貿易規則，幫助提升經營理念。這一點在企業內部控制政策發布方面得以凸顯。財政部在2001年、2007年和2008年分別發布了《內部會計控制規范——基本規范（試行）》（財會〔2001〕41號）、《企業內部控制規范——基本規范》（財會便〔2007〕7號）和17項具體規范以及《企業內部控制基本規范》（財會〔2008〕7號），借鑒美國COSO委員會（The Committee of Sponsoring Organizations，COSO）框架，將內部控制的目標從保證貨幣資金安全的內部會計控制擴展至保證經營管理合法合規、資產安全、報告信息真實完整、經營效率效果提高和發展戰略。

企業內部控制得到快速發展的同時，政府內部尤其是財務審計部門也逐漸意識到，單靠自身力量管控財政資金，并不能應對日益繁多且復雜的業務風險。1999年美國聯邦政府發布的《聯邦政府內部控制規則》（Standards for Internal Control in the Federal Government），結合COSO委員會提出的內部控制框架，以預算為主線，通過預算編制、審核、決策、執行和監督等流程將聯邦政府各部門串聯起來，形成部門間相互制衡的內部控制體系[29]。2002年財政部印發的《財政部門內部監督檢查暫行辦法》（財監〔2002〕3號）和2010年正式發布的《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第 58 號）都是基于上述視角，從依法、科學、規范管理財政資金角度出發加強風險防范。尤其是在2008年世界金融危機和“四萬億”計劃后，相關部委及地方政府運用政府內部控制手段降低了濫用財政資金的風險，提升了資金使用效率。

財政部門的內部控制相關政策發布后，開始探索內部控制在所有政府部門推廣的可行性，最終體現為2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）（下文簡稱《內控規范》）的發布。《內控規范》的形成和推廣過程就是政府內部控制政策處于抗衡階段的代表性呈現。

（三）2013—2016年：變革階段

這一階段，政府內部控制的政策圖景從財政資金風險防控轉向權力運行的制約和監督，決策者注意力發生改變，政策討論場所從財政相關部門和人員上升至黨中央，制度摩擦較大，政府內部控制政策發生劇烈變化，出現政策間斷。具體過程如下：

黨的十八大以來，從中央到地方形成反腐敗斗爭壓倒性態勢，且黨的十八屆四中全會強調，要加強權力制約和監督，政府內部控制政策的核心圖景和決策者對內部控制的注意力由財政資金風險控制轉變為權力運行控制。黨的十八屆四中全會的召開為政府內部控制政策帶來革命性的變化，會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，改變了政府內部控制的核心政策圖景。

隨后，2015年12月，財政部根據黨的十八屆四中全會的決策部署印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）（下文簡稱《內控意見》）。不同于《內控規范》中強調經濟業務管控，《內控意見》指出，政府內部控制的主要任務是“加強內部權力制衡，規范內部權力運行”。這徹底改變了政策圖景，擴大了政策受眾，吸納了更多新政策參與者，財會部門以外的業務部門被納入政府內部控制決策、執行和監督工作中。尤其是各單位內部控制領導小組的成立，更加促使相關業務部門領導重視內部控制相關工作。黨中央的重要決定對政府內部控制相關內容的關注，標志著政府內部控制吸引了關鍵決策者的注意力，這在決策權高度集中的中國極為重要。政策從財政子系統上升至黨中央宏觀政治層面，正如Baumgartner和Jones[1]所說，這標志著從根本上與過去的決裂。

2016年開始，全國掀起了政府內部控制建設熱潮。為了掌握各地內部控制建設的開展情況，2016年6月財政部發布了關于《開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號）（下文簡稱《內控評價通知》），旨在對部門的內部控制建設的基礎情況進行綜合性評價。

（四）2017年至今：調試階段

經歷過上一階段的政策間斷，政府內部控制政策圖景已相對穩定，也逐漸回歸政策子系統，走向漸進調試變遷階段。為了固化反腐成效，形成良好的決策、執行和監督權力相互制約的權力運行氛圍，防止政府內部控制政策發生間斷或停滯，2017年1月財政部發布《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號》（下文簡稱《內控報告制度》）的通知，形成各單位定期編制內部控制報告和報送機制。當前，全國行政事業單位已編制報送了2016、2017、2018、2019四年的內部控制報告。2018年12月財政部會計司發布關于“中國政府內部控制標準制定與實施機制研究”征詢意向公告，為政府內部控制政策的走向提供了信號。黨的十九屆四中全會對政府內部控制工作提出更高要求，在強調完善權力配置和運行制約機制的同時，要求加快相關制度建設。當前，政府內部控制已被正式納入2019年修訂的《中華人民共和國會計法》以及2020年8月發布的《中華人民共和國預算法實施條例》等法律體系。

可見，2017年以來，政府內部控制政策經歷了變遷調試階段。自2015年《內控意見》發布后，政府內部控制的核心內涵基本確立，從中央到地方，對政府內部控制建設的必要性和重要性都已形成共識。特別是黨的十九屆四中全會再次固化政府內部控制的核心政策圖景為“堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明確權力邊界，規范工作流程，強化權力制約”的權力配置和運行制約機制，進一步明確了政府內部控制的任務和使命，也使得決策者注意力得以保持，制度摩擦得到提升。因此，政府內部控制政策進入政策調試階段，政策的執行效果成為決策者的關注重點，政策重心由建設向運行轉移。

綜上所述，政策變遷的四個階段適用于分析政府內部控制政策變遷路徑，有解釋力也有指導性。本文提出的上述四個階段，對揭示政策間斷的“黑箱”，解釋政策間斷—均衡的因果過程，提供了簡單明了的分析和理解框架。

六、結論及啟示

盡管政策遵循間斷—均衡變遷的觀點已被學界和實務界廣泛接受，但是當前對政策間斷—均衡的理解和研究往往著眼于理論的介紹、原因的分析和在分配型政策方面的應用。可以說，一方面，現有研究較少揭示政策間斷—均衡理論的因果機制，也并未探究注意力分配在因果機制中如何發揮作用;另一方面，政策間斷—均衡理論多應用于分配型政策，對于約束政府行為的管理型政策關注不多，未能揭開政府管理型政策間斷—均衡變遷的“黑箱”。

基于此，本文在梳理和分析大量政策變遷的研究成果后，提出注意力分配是理解政府管理型政策間斷—均衡變遷因果機制的核心要素。為了說明這一觀點，本文結合因果機制的分類研究，指出理解政府管理型政策變遷的情境、行動形成和轉換三種因果機制，闡釋注意力分配在其中發揮的重要作用。不僅如此，筆者還發現，制度摩擦能夠調節注意力分配變化，根據兩者的互動結果，可將政策變遷劃分為抗衡、變革、停滯和調試四個階段。最后，通過對政府內部控制政策變遷過程的深度分析，筆者發現，政府管理型政策變遷確實符合上文提出的四個階段，驗證了本文核心觀點的適用性，也為今后研究分析其他政府管理型政策變遷過程提供了有益的解釋和理解框架。

結合上述的研究發現和分析框架，本文嘗試對政府管理型政策的決策、推廣和執行監控提出三點有益啟示：第一，將涉及政府自身利益的政策問題與解決當前宏觀政治系統面臨的主要矛盾或是社會焦點問題掛鉤，能夠快速提升宏觀政治系統對政策問題的關注程度，加快相關問題提上政策議程并得到發布的腳步。本文案例中，政府內部控制“加強內部權力制衡，規范內部權力運行”的核心內涵與反腐敗斗爭緊密聯系，受到黨中央、國務院的高度重視，擴大了政府內部控制的影響力，促使相關的政策快速出臺并寫入正式法律文本。雖然這也是大多數政策問題被提上政策議程的重要途徑，但需要強調的是，相較分配型政策，政府管理型政策的出臺和推行需要政府敢于“刀刃向內、刮骨療毒”。因此，取得宏觀政治系統自上而下的關注對于政府管理型政策更加重要。

第二，在政府管理型政策進入穩定調整階段后，通過“以評促建”方式，可以擴大政策在各地區和各部門的推廣范圍和力度。政府內部控制政策在2012年《內控規范》和2015年《內控意見》發布后，一些地方和部門并未按照相關要求開展政府內部控制建設工作，仍保持觀望和“坐等靠”態度。然而，在旨在對各地各部門內部控制建設情況進行摸底的《內控評價通知》發布后，各地紛紛加入建設工作，通過“以評促建”的方式推動政府內部控制整體水平提升。一些地方的財政部門還根據各單位的內部控制評價結果，確定單位下一年的預算批復，更是激發了各單位的建設熱情。

第三，建立對政府管理型政策執行情況的定期報告制度，保證政策執行的質量和效果，實時跟進政策的時效性和適用性。一方面，政府管理型政策在執行過程中可能會遇到來自政府部門內部的壓力和阻力，影響政策執行進度和實施效果;另一方面，因外界環境變化和經濟社會發展需要，政府管理型政策需要定期更新，這就需要時刻關注政策實施情況。因此，建立政策執行情況的報告制度十分必要。本文案例中，2017年發布的《內控報告制度》要求各單位每年需要編制能夠綜合反映自身內部控制建設和實施情況的內部控制報告，并根據報告突顯的相關問題，進一步健全內部控制制度建設，完善內部控制體系。各主管部門也可以通過報告情況，全面了解單位內部控制實施情況，及時調整內部控制建設的相關要求。

當然，本文的研究也存在一定的局限性。注意力分配對政策變遷的影響可能還會通過其他機制產生作用，且單案例研究使理論觀點的可推廣性受到局限。然而，不可否認的是，四個變遷階段的劃分有助于我們對政府管理型政策變遷過程的整體性和全景式理解，且注意力分配在政策變遷中起到的關鍵作用在不同政治體制中也能夠得到清晰解釋。期望未來能夠對上述觀點進行實證檢驗，并拓展至公共政策的各個領域。

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（責任編輯：徐雅雯）