航天發射試驗，到底要不要服從政府管理？
——從星艦SN-9 推遲發射說起

文/ 江山

1 月28 日，太空探索技術公司（SpaceX）曾計劃在得州博卡奇卡試驗場對其“星艦”SN-9 試驗箭進行一次亞軌道飛行。但該計劃由于未得到美國聯邦航空局（FAA）的批準而被推遲到2 月2 日進行。FAA 稱，太空探索技術公司在去年12 月的“星艦”SN-8發射中違反了其“星艦”試驗箭發射許可證的規定，引發了一項調查，導致“星艦”SN-9 試驗箭試驗工作的推遲。

一次任性的違規發射

在“星艦”SN-8 飛行前，太空探索技術公司曾請求FAA 對其為“星艦”辦理的FAA 亞軌道飛行許可證給予一項豁免。FAA 拒絕了這項請求，但太空探索技術公司仍不管不顧地實施了這次發射。該公司認為這次飛行是成功的，盡管火箭在著陸時發生了爆炸。這次事故并未有人員傷亡或第三方損失的報告，但FAA 認定太空探索技術公司在未經豁免的情況下繼續實施發射違反了其許可證規定。FAA 規則要求持有“星艦”這類可復用運載器許可證的各公司要達到每發射10000 次最多只能有1人傷亡。給任何個人帶來的傷亡風險則不能超過100 萬分之一。

由于此次違規，FAA 要求太空探索技術公司對那起事故開展一項調查；影響德州博卡奇卡發射場公共安全的所有測試被暫停，直至調查結束和FAA批準該公司旨在保護公共安全的整改行動。FAA 表示，只有在對太空探索技術公司采取必要措施來遵守監管要求的情況感到滿意之后，才會批準后續飛行。經過幾天時間，在認定太空探索技術公司符合所有安全和相關聯邦規定后，FAA 準予太空探索技術公司按照其發射許可證開展“星艦”SN-9 飛行任務。

聲稱要“生于地球,葬于火星”的太空探索技術公司創始人馬斯克對此感到不滿。馬斯克是美國商業航天活動的先鋒，他的太空探索技術公司已在對其“獵鷹9”和“重獵火箭”第一級進行常態化回收和重復使用。這些火箭會在起飛約9 分鐘后,采取垂直軟著陸方式落到發射臺附近的地面上,或部署在海上的自主式“無人駕駛駁船”上。這些著陸回收的精度引人矚目。但太空探索技術公司想要讓其下一代“星艦”系統更加讓人癡迷,該系統將用來把人員和有效載荷送往月球、火星和其他遙遠目的地。敢于叫停如此引人關注發射試驗的FAA 到底是何方神仙呢？

▲ 太空探索技術公司“星鏈”衛星發射

美國的商業航天管理體制

美國航天界一直是由美國宇航局主導。進入新世紀，美國的商業航天在整個航天產業中所占的份額變得越來越大，這是過去一直以政府為主導的美國航天發展過程中的新趨勢，也是美國航天戰略有史以來最大的一次轉型。私營公司成為研發制造航天運載工具等的主力，美國宇航局則扮演“甲方”的角色。可以說那些參與競爭招標的商業公司才是美國航天大秀中的主角，它們的助力使美國至今都保持全球航空航天工業的領頭羊的位置。

在這一過程中，美國政府發揮了推動作用，在其2010 年頒布的《美國國家航天政策》中，提出要致力于鼓勵和推動商業航天發展計劃。該計劃明確提出，未來美國近地軌道載人和貨物運輸服務將由商業航天承擔，通過競爭使近地軌道載人探索活動更加便利，成本更低。同時，這樣可以加快航天技術革新的步伐，不但可以填補美國現階段航天運輸能力的缺口，還可以開啟一種新的航天企業競爭模式。

▲ 聯邦航空管理局標志

美國是全球最先發展商業航天的國家，商業航天管理的體制機制相對完善。

一是美國商業航天法規發展最早最成熟。自從1958年《國家航空航天法》發布以來，美國頒布了《商業航天發射法》(1984 年)、《商業航天法》(1998年)、《發射服務購買法案》(1990 年)、多版《國家航天運輸政策》、多版《美國國家航天政策》、《商業航天發射競爭法案》(2015 年)、《關于促進私營航天競爭力、推進創業的法案》(2015年)、《空間邊疆法案》（2020）《美國航天商業自由企業法案》（2020）等，規范、鼓勵、促進私營企業參與商業航天發射等活動。

二是美國明確了政府各部門在商業航天管理方面的職能。由美國總統任命、政府內閣官員組成的航天委員會負責涉及國家安全的軍用與商業的空間事務。委員會由副總統領導,成員包括美國宇航局局長、管理與預算署署長、國務卿、國防部長、商務部長和運輸部長等。目前，國務院負責軍用航天物項出口，運輸部聯邦航空管理局（FAA）負責管理商業發射與再入，商務部主管商業遙感、空間交通管理以及軍民兩用航天物項出口等，聯邦通信委員會負責商業衛星頻率協調和分配。

美國已在商業航天發射、遙感系統運營以及通信衛星業務等方面建立了準入管理制度。美國航天政策法規對商業航天許可證申請流程與要求、所需承擔的責任和保險等有詳細規定。例如，在運輸部FAA 的相關法律中，明確了商業航天發射許可證申請資格、許可證類型、需要提供的技術參數（包括運載器參數和飛行參數）、從聯邦發射場發射的安全審查與批準要求、有效載荷審查要求、許可證審批時限等。相關法律政策對政府機構的職責和權限以及企業和責任和義務有不同程度的說明。例如，授權運輸部長審批和發放許可證；發射服務商需購買保險和提供財務責任證明，確保其有足夠的資金賠償發射活動對第三方以及國家財產可能造成的最大損失。

商業發射許可

▲ 聯邦航空管理局辦公大樓

▲ “星艦”SN-9 殘骸

在航天發射領域，《美國商業航天發射法》是美國航天發射許可制度的法律基礎，該法律規定，美國航天發射許可主要頒發給在美國境內從事發射活動或經營發射場的個人及私營企業，以及在美國境外從事發射活動或經營發射場的美國公民、受美國法律管轄或由美國公民控制的私營企業。由美國政府從事或代表美國政府的發射活動，以及私人在自有領地內從事的涉及小型火箭的發射活動，均不在航天發射許可的范圍之內。

按照所從事的活動，美國航天發射許可包括運載火箭發射許可和發射場運營許可兩類。FAA 負責許可的審查和批準，在發射場、運載火箭生產或組裝地點等方面，對相關發射活動進行監督，同時不得泄露申請者的任何數據或信息。其中運載火箭發射許可證又可進一步分為“特定發射許可”和“發射經營許可”兩種。“特定發射許可”屬于一次性發射許可，只允許持證人個人或私營企業從事許可所規定的單項發射，許可效力在該發射任務完成后即終止。“發射經營許可”屬于多次性發射許可，允許持證個人或私營企業在特定發射場使用某一系列運載工具發射特定類型的有效載荷，許可的有效期長達5 年。根據FAA 網站信息，不包括正式提交申請前的準備時間，FAA 對運載火箭進行評審的時間為120 天～180 天。為確保FAA接受申請，申請者正式提交申請前與FAA 進行交流與討論必不可少。

商業發射場運營許可針對私營企業的發射場運營活動頒發，申請者必須表明發射場不會對公眾健康和安全、私有財產、國家安全或外交政策利益構成威脅，而且同時具有向多種軌道發射至少一種型號運載火箭的能力。截至2020 年6 月份，美國拿到FAA 許可證的航天發射場數量達到了12 家。

美國航天發射許可

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FAA 的商業發射許可證辦理程序包括對有效載荷進行一項審核，意在確定其發射是否會危害公眾健康與安全、財產安全、美國國家安全或外交政策利益以及美國的國際義務。這一過程會涉及同其它政府部門磋商。

▲ “星艦”SN-8 起飛

▲ 發射臺現場航拍

總之，無論申請上述哪一種許可證，都要通過嚴格的評審程序，主要包括申請協商、政策性評估、安全評估、有效載荷評估、賠償能力的確認以及環境評估等。這一過程非常復雜,工作量很大，所需時間也較長。例如，2020 年5 月，FAA 商業航天運輸辦公室（AST）向泰特斯維爾-可可機場管理局頒發了發射場運營許可證，允許該局在佛羅里達州泰特斯維爾的航天海岸地區機場開展發射。包括編寫環評報告，該局花了3 年時間來申辦這項許可。

改革永遠在路上

商業航天的快速發展決定了相應的管理制度必須做出適時調整。為了給商業航天發展提供更加合理的制度環境，確保競爭力，美國對于其商業航天準入管理調整也與時俱進。

2018 年5 月，時任美國總統特朗普簽發了“第2 號航天政策指令”（SPD-2）。新政策指令有一節闡述了發射許可證審批工作，要求主管FAA的運輸部長針對正經歷重大轉型而相關規則卻跟不上的航天行業，推出新的監管體制來管理發射和再入活動。

2020 年4 月，FAA 下設的商業航天運輸辦公室（AST）完成重組，該辦公室主要負責商業發射和再入許可證審批。此次重組旨在提升效率、效能和問責能力，以滿足未來幾年許可證辦理需求的增加。自2012 年以來，經AST 發放的許可證數量增加了1000%，而AST預算和人員則只增加了大約40%。

重組后的AST 下設兩個主要辦事機構，即運行安全辦公室和戰略管理辦公室。安全辦公室又細分為3 個分部。其中一個將為許可證和實驗許可申請以及申請前的咨詢和豁免請求提供“一站式購物”服務。第二個分部負責分析飛行和系統安全性。第三個分部則負責合規監督和檢查。

戰略管理辦公室下設的一個分部負責AST 的業務運行，而另一個分部則負責制定規則和其它指導性文件以及管理研究和外宣工作。2020 年5 月，該辦公室還按國會2018 年FAA 再授權法案的要求設立“航天港辦公室”，負責處理諸如航天港許可證審批、基礎設施升級改造、技術支持和宣傳推廣以及商業航天運輸基礎設施復原力的強化等事宜。

2020 年10 月，FAA 公布了新版商業發射與再入監管規則的最終版本。該終版規則是FAA 和商業發射工業界持續多年的規則修訂工作的成果。之前相關企業稱，數十年前出臺的原有規則已跟不上行業發展和可復用火箭等新生事物的出現。例如，太空探索技術公司抱怨稱，由于監管手續太麻煩，很難讓“獵鷹9”發射在該公司佛州兩座發射臺之間“動一動”。新規解決了這一問題。各公司現在可以為多枚同型號火箭從不同發射場發射只辦一份許可。

FAA 強調，新規意在基于性能表現來監管，而不是制訂僵化的規定，以使運載廠家能夠靈活提出變通的辦法來滿足安全性要求。除終稿規則外，工業界還要審閱一系列配套文件。FAA 將通過這些“咨詢通告”（AC）來解釋各公司可如何滿足新規下基于性能表現的要求。2020 年12 月10 日新規在《聯邦公報》上正式發布，在發布90天后生效。

因為一直等待FAA 的批準，太空探索技術公司“星艦”SN-9 試驗箭的一次試飛一直未能進行，激怒了其首席執行官馬斯克。而航天業很多人都對太空探索技術公司竟然敢違規發射感到吃驚。FAA 方面表示，理解工業界加快節奏的愿望，雖然認識到加快動作以扶持商業航天成長和創新的重要性，但FAA不會對其保護公共安全的責任打折扣。通常誰都不喜歡被人管，但監管還是非常重要的。★