加速工程總承包模式落地助推建筑業高質量發展

本刊記者 李動

作為國際通行的建設項目組織實施方式，工程總承包模式已在石化、電力、冶金等工業領域，以及水利、交通等工程領域得到廣泛應用。近年來，隨著國家的大力推動，這一模式開始向房屋建筑以及市政工程領域拓展，進一步推動我國建筑業轉型升級，服務于“一帶一路”戰略發展需求，進一步“走出去”與國際接軌。

在國家相關政策引導下，工程總承包模式不斷邁上新臺階，出現了一些可喜變化。但總體而言，大多數建筑企業仍然在傳統模式中“打轉轉”，仍然有很強的路徑依賴性。通過工程總承包模式改革，進一步提升程建設管理水平、增強企業綜合實力，還有很長的路要走。

多環節融合 破除傳統模式頑疾

按照國家相關文件解釋，工程總承包是指，從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。

按照承包內容的不同，工程總承包一般可分為EPC（設計—采購—施工）、D-B（設計—施工）、E-P（設計—采購）、P-C（采購—施工）等方式，其中EPC和D-B模式應用較為廣泛。

傳統的工程建設模式，是由建設單位（即甲方）將勘察設計、采購、施工等環節分別發包給不同的、相互獨立的機構單位（即乙方），通過這些專業的機構來提升工程建設質量和效率。在社會化大生產分工逐漸專業化的背景下，是具有一定合理性的。

然而，隨著工程建設規模不斷擴大，其管理復雜度和技術難度不斷提高。傳統的建設模式各環節相互分割，不僅容易造成多個乙方之間權責不明，出現問題容易相互推諉，同時也對建設單位的管理能力提出了更高要求。

因此，國際工程建設領域內業主開始謀求設計、采購、施工乃至物業管理各環節的全過程集成，工程總承包模式由此應運而生。與傳統工程建設模式相比，工程總承包有利于激發承建單位優化設計、降低成本、縮短工期的積極性。因為在確定總價和工期的合同方案下，總包單位某種意義上是在花自己的錢辦事，與業主共享效率提升的利好。從業主角度來講，可以減輕管理壓力，降低成本風險。

由于提前介入設計環節，因此與傳統模式相比，總包單位可以更好地細化施工方案和采購清單，有效提升工程建設質量。同時，由于深化了各環節之間的融合，減少了溝通時間，避免了不必要的變更，工程總承包模式可以提升工作效率，從而在保障工程質量的同時壓縮工期。

對工程建設各環節而言，設計是能夠節約成本最有效的環節（占比約70%～85%），因此總包單位提前介入設計環節，實現多環節融合的工程總承包模式可以實現成本的有效節約。據相關機構測算，房屋建筑工程如采用工程總承包模式，在保障工期和質量的同時，可比采用傳統建設模式的工程節省投資10%～15%。

與此同時，傳統工程建設模式容易導致“低價競爭”的惡性循環，甚至出現“低價投標高價索賠”等現象。國家推行工程總承包，正是為了進一步規范建筑市場秩序，扼制違法發包和轉包、違法分包、掛靠等違法違規行為；進一步強化企業技術優勢，培育一批具有人才、資金、技術優勢的大型工程總承包企業，更好地參與國際競爭，從而服務于“一帶一路”戰略實施。

總而言之，工程總承包模式可以有效加強設計、采購、施工等多環節的深度融合，進一步提升效率，從而降低成本、壓縮工期、提升質量。對于行業而言，推行工程總承包模式，將進一步推動行業轉型升級，規范市場，培育更多有國際競爭力的企業。

積極探索 多領域應用試點

我國工程總承包模式的探索發端于上世紀80年代，并且首先應用于工業領域。

1982年6月，原化工部發布了《關于改革現行基本建設管理體制，試行以設計為主體的工程總承包制的意見》的通知，提出進行以設計為主體的工程總承包管理體制的試點，由此拉開了工程總承包在我國應用推廣的序幕。

1984年9月，國務院發布了《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，提出組建具有法人地位、獨立經營、自負盈虧的工程承包公司，并使之逐步成為組織項目建設的主要形式；工程承包公司對項目建設的可行性研究、勘察設計、設備選購、材料訂貨、工程施工、生產準備直到竣工投產實行全過程的總承包，或部分承包。由文件可以看出，在探索初期工程總承包包含范圍較廣，已經具備全過程這一概念。

為了進一步加快改革試點步伐，1987年4月原國家計委等四部門聯合發布了《關于設計單位進行工程總承包試點有關問題的通知》，公布了華東建筑設計院等12家單位為我國第一批工程總承包試點單位。

經過兩年的試點，工程總承包模式成效顯著，為此1989年4月原國家計委等五部門聯合發布了《關于設計單位進行工程總承包試點及有關問題的補充通知》，進一步擴大試點范圍。值得注意的是，該文件同時規定，設計單位在進行工程總承包時不直接從事施工，這在一定程度上限制了設計企業轉型發展的空間。

1997年11月，《建筑法》正式頒布，其中第二十四條提出“提倡對建筑工程實行總承包”。

2003年2月，原建設部發布《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，明確了工程總承包的主要方式，提出要積極推行工程總承包和工程項目管理，培育發展專業化的工程總承包和工程項目管理企業。

2005年7月，原建設部等六部委頒布《關于加快建筑業改革與發展的若干意見》，提出以工藝為主導的專業工程、大型公共建筑和基礎設施等建設項目，要大力推行工程總承包建設方式。

經過多年的試點和推廣，工程總承包模式開始由工業界向公路、鐵道、水利、市政工程等領域進行擴展。如2006年12月，原鐵道部印發《鐵路建設項目工程總承包辦法》，提出在采用成熟技術的鐵路大中型建設項目中推行工程總承包模式；2015年6月，交通運輸部印發《公路工程設計施工總承包管理辦法》，鼓勵具備條件的公路工程實行總承包。

深化改革 推動產業轉型升級

雖然國家大力推動，但工程總承包發展仍較為遲緩，尤其在房屋建筑與市政工程領域，傳統模式仍然是主流。為了進一步推進工程總承包模式的應用發展，中央各項政策持續落地。

2016年2月，中共中央、國務院發布了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，要求“深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，加強建筑市場監管，嚴厲查處轉包和違法分包等行為，推進建筑市場誠信體系建設”。

為落實上述文件精神，2016年5月住建部印發《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》，明確提出“建設單位在選擇建設項目組織實施方式時，應當本著質量可靠、效率優先的原則，優先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。”同時該文件還對工程總承包的主要模式、管理制度、企業組織機構、人才隊伍建設等進行了闡釋和規劃。這是我國工程總承包模式發展的轉折點，工程總承包開始提速，應用工程總承包模式的項目也開始不斷涌現。

2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，這一建筑業發展的綱領性文件再次強調要加快推行工程總承包，明確“裝配式建筑原則上應采用工程總承包模式”，同時“政府投資工程應完善建設管理模式，帶頭推行工程總承包”，為工程總承包模式發展定調。

2 0 1 7年4月，住建部印發《建筑業發展“十三五”規劃》，提出要在“十三五”時期發展行業的工程總承包管理能力，培育一批具有先進管理技術和國際競爭力的總承包企業。

2019年12月，住建部、國家發改委聯合印發《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，進一步明確了房建市政領域內工程總承包遵循的原則、涵蓋的范疇，項目發包和承包的規范，建設單位和總承包單位風險分擔的方式，工程總承包單位應具備的條件和應承擔的責任，以及項目實施的方式等。

2020年11月，住建部、國家市場監督管理總局聯合印發《建設項目工程總承包合同（示范文本）》，并于自2021年1月1日起正式執行。

在國家相關政策指引下，各地也開始推進工程總承包改革試點，包括完善工程總承包相關的招標投標、施工許可、質量安全監督及竣工驗收等制度規定，培育一批工程總承包骨干企業，充分發揮示范引領帶動作用。

完善法律法規體系 規范市場行為

和歐美發達國家相比，我國工程總承包模式的推廣應用，并非來自市場的自發行為，而是國家自上而下的推動。因此，雖然國家不斷出臺政策進行引導，但市場基礎尚未完全建立。一方面，建筑企業對傳統的發包模式仍有很強的依賴性；另一方面，大多數建設單位習慣于在項目建設過程中占據支配地位，過度介入設計變更、材料采購等環節，難以接受工程總承包模式下的管理權力讓渡。

目前工程總承包模式下法律法規體系尚不完善。如前文所述，公路、鐵路、房屋建筑和市政基礎設施建設等領域已經出臺了各自部門的相關專有管理辦法，這是適應不同領域特點作出的應有妥協，也是推進本領域工程總承包模式實踐發展的最佳方式。但與此同時，缺乏在此基礎之上的更具權威性的上位法規，工程總承包模式得不到充分的法律支撐。即便與工程總承包密切相關的《合同法》和《建筑法》，對于工程總承包也只有原則上的規定，遠遠無法滿足其發展實踐的需要。另外，目前相關政策已經出臺很多，但大都屬于倡導性、指導性的，缺乏強制性和實質性的內容。因此，必須對相關政策內容進行細化，如財稅優惠、金融支持等。

市場不規范也是影響工程總承包模式落地的重要阻礙。目前市場條件下，業主占據絕對強勢地位，使得最低價中標、承包商墊資等不規范行為泛濫，極大地影響了行業的健康發展。不僅導致“劣幣驅良幣”，同時也為建設工程質量安全和法律糾紛埋下隱患。而在工程總承包模式下，由于管理權力由業主向承包單位讓渡，監管邊界更加模糊，這些不規范行為將進一步加大相關風險，由此導致業主對工程總承包模式望而卻步。

工程總承包模式對企業的綜合能力提出了更高要求，而目前國內能夠實現設計、采購、施工一體化的企業較為匱乏。由于長期施行設計、采購、施工各環節分別發包的模式，工程總承包單位存在不同程度的“跛腳”：設計院改制而來的工程企業在設計能力上具備優勢，但在采購施工上存在不足；大型施工企業在設計能力上相對較弱，難以獲得業主認可。另外，工程總承包模式所急需的復合型管理人才儲備也存在較大不足，嚴重制約了工程總承包模式的應用落地。

推行工程總承包模式，是推動產業轉型升級、提升建筑企業競爭力、規范建筑市場秩序、進一步國際接軌的重要抓手。實現工程總承包模式更廣泛的應用，必須進一步完善法律法規體系，加強監管規范市場行為，同時強化人才培養，培育出一批綜合實力較強的骨干企業。