重塑城市有機體提升城市安全韌性《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》解讀

本刊記者 柯善北

隨著城市化進程推進，城市用地愈來愈緊張，向地下要空間成為滿足城市建設發展的必然選擇。其中，城市地下市政工程在保障城市正常運轉過程中發揮了尤為重要的作用，是城市的良心和“里子”。

然而，相較于地面上的高樓大廈、寬闊的街道和馬路、靚麗的公園綠地，我國地下空間（包括地下市政基礎設施）開發存在較多短板，不僅阻礙城市建設發展，甚至存在不少安全隱患，威脅人民群眾的生命財產安全。

基于此，近日住房和城鄉建設部發布《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出加強城市地下市政基礎設施體系化建設，加快完善管理制度規范，補齊規劃建設和安全管理短板，推動城市治理體系和治理能力現代化，提高城市安全水平和綜合承載能力。

8萬億元直接投資規模

我國地下空間建設開發肇始于上世紀50年代，不僅起步較歐美發達國家晚，同時在很長一段時間內受經濟條件約束其發展速度也較為遲緩。改革開放后，特別是新世紀以來，地鐵、地下停車場、綜合管廊、地下商業體等地下空間建設開發逐漸步入發展“快車道”。

相關數據統計顯示，“十三五”期間，我國地下空間開發直接投資總規模約8萬億元，累計新增地下空間建筑面積達到10.7億平方米，城鎮常住人口人均新增1.26平方米。與此同時，地下空間開投資開發不斷提速，2016年～2019年，全國城市地下空間開發費用以每年1.5萬多億元的速度增長。

對于地下空間開發，中央及相關部委陸續推出政策法規予以規范，并積極推動地下空間的合理利用和科學開發。

1997年10月，原建設部發布《城市地下空間開發利用管理規定》，對地下空間的規劃、建設、管理等行為進行規范，并明確指出，城市地下空間的開發利用應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經濟效益和環境效益相結合，考慮防災和人民防空等需要。

2014年6月，國務院辦公廳發布《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，提出切實加強城市地下管線建設管理，保障城市安全運行，提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量。文件提出要進行城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃，完善法規標準，并加強對城市地下老舊管網的改造，大幅提升城市的應急防災能力。

根據上述文件精神，2014年12月，住建部等五部門聯合發布《關于開展城市地下管線普查工作的通知》，全面查清城市范圍內的地下管線現狀，獲取準確的管線數據，掌握地下管線的基礎信息情況和存在的事故隱患，明確管線責任單位，限期消除事故隱患。

2015年8月，國務院辦公廳發布《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，提出建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營，反復開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災抗災能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網式架空線，城市地面景觀明顯好轉。

2016年5月，住建部發布《城市地下空間開發利用“十三五”規劃》，提出要科學合理地推進城市地下空間開發利用，大力提高城市空間資源利用效率，充分發揮城市地下空間綜合效益，更好發揮地下資源潛力，形成平戰結合、相互連接、四通八達的城市地下空間。

摸清底數 推進系統治理

城市地下空間開發建設的規模不斷提速，投資力度不斷加大，國家也在不斷推出政策強化管理。但由于起步較晚，我國城市地下空間開發利用仍然存在系統性不足、管理體制不完善、缺乏統一規劃等問題。特別是，由于城市地下空間開發涉及國土、城建、規劃、供水、燃氣、電力、電信等多個部門，“九龍治水”導致權責不明、底數不清。

實際上，在歷次出臺的相關文件中，都將摸排地下空間開發情況作為首要任務。但由于各部門之間缺乏溝通，數據共享不足，加之統計口徑和標準也不統一，最終導致摸排結果不盡如人意，尤其是早期的建設情況更是難以掌握。

底數不清，必然導致城市建設過程中的各種安全隱患，以及突發的停水停電等影響市民正常生活秩序等問題。為此，《指導意見》明確要求開展普查，掌握設施實情。各城市人民政府負責組織開展設施普查，摸清設施種類、構成、規模等情況，摸清設施功能屬性、位置關系、運行安全狀況等信息，掌握設施周邊水文、地質等外部環境，建立設施危險源及風險隱患管理臺賬。在設施普查基礎上，城市人民政府同步建立和完善綜合管理信息平臺，實現設施信息的共建共享，滿足設施規劃建設、運行服務、應急防災等工作需要。

針對地下空間建設缺乏系統性問題，《指導意見》強調要將城市作為有機生命體，堅持系統治理，加強統籌，完善協調機制。推廣地下空間分層使用，提高地下空間使用效率。推動相關部門溝通共享建設計劃、工程實施、運行維護等方面信息，切實加強工程質量管理。科學制定城市地下市政基礎設施的年度建設計劃，爭取地下管線工程與地面道路工程同步實施，力爭各類地下管線工程一次敷設到位。

補短板 筑牢城市“里子”

隨著人口向城市集中，城市本身的承載能力也在經受考驗。過往多次發生的大雨導致“城市看海”，以及全球蔓延的新冠肺炎疫情，無不給我們敲響了警鐘。我國城市地下市政基礎設施一直是短板，如何筑牢“里子”，補齊短板，提升城市韌性，是新時期城市建設發展的重要課題。

為此，《指導意見》特別強調要扭轉“重地上輕地下”“重建設輕管理”觀念，補齊城市地下市政基礎設施，提升城市安全韌性。

《指導意見》指出，各地要將消除城市地下市政基礎設施安全隱患作為基礎設施補短板的重要任務。對普查發現的安全隱患，明確整改責任單位，制定限期整改計劃；對已廢棄或“無主”的設施及時進行處置。要切實加強城市老舊地下市政基礎設施更新改造工作力度，逐步對超過設計使用年限、材質落后的老舊地下市政基礎設施進行更新改造。

《指導意見》明確，各地要統籌推進市政基礎設施體系化建設，建設海綿城市、韌性城市，補齊排水防澇設施短板。有序推進綜合管廊系統建設，加強城市軌道交通規劃建設管理，降低城市公共供水管網漏損率。提升城市地下市政基礎設施數字化、智能化水平，實現對地下市政基礎設施的安全監測與預警。充分挖掘利用數據資源，提高設施運行效率和服務水平，輔助優化設施規劃建設管理。

從海綿城市到綜合管廊，從城市雙修到老舊小區改造，我國城市建設的內在邏輯已經發生重大轉變，更加注重城市內在品質提升。協調地上地下開發建設，將進一步筑牢城市的基底，打造更具韌性、更安全、服務更完善的城市有機體。