建立健全消防失信懲戒機制，推動單位落實消防安全責任的探討

一、單位落實消防安全責任的現狀及主要原因分析

《中華人民共和國消防法》規定：“消防工作貫徹預防為主、防消結合的方針，按政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、公民積極參與的原則，實行消防安全責任制，建立健全社會化的消防工作網絡。”即指明政府、部門、單位、公民是消防工作的責任主體，也指出火災防控工作是要依賴社會化的，是需要四個責任主體共同發力的，而且單位在火災防控中發揮著最直接的作用。在實際工作中，普遍存在部分單位（特別是中小企業、“九小場所”等）火災防控措施應付檢查、弄虛作假，甚至消防違法行為被執法機構查處后仍不整改的情況。在幾乎所有的火災調查報告中，都能找到起火單位不落實消防安全責任的字眼，這也佐證單位不認真落實消防安全責任的普遍性。

造成現狀的原因主要為單位經營者思考問題的方式不是從安全出發，而是從成本和效益出發，他們往往認為常態化履行消防工作職責的成本投入并不能產生直接經濟效益，只要不被查處就可以省下一筆開支。即便被查處了，罰金也遠比成本投入低。消防違法行為成本遠比落實消防安全責任的成本低，只考慮利潤的經營者必然選擇后者。

二、消防失信懲戒機制的基本概念和建設現狀

（一）消防失信懲戒機制的基本概念

消防工作屬于社會公共管理范疇，所以建立健全消防信用機制也屬于社會信用體系建設的一部分。

目前各界對社會信用體系并沒有統一的界定概念。社會信用系統論認為社會信用體系是以一種以法律和道德為基礎，以信用制度為核心，通過對失信行為的記錄、揭露、傳播、預警等功能，解決經濟和社會生活中信用信息不對稱的矛盾，加大失信成本，懲戒失信行為，褒揚誠實守信，擴大市場交易規模，維護經濟活動和社會活動的正常秩序，促進經濟和社會健康發展的有效社會機制。社會信用體系構成論認為社會信用體系由一個機制及七個體系構成，機制是指失信懲戒機制；體系包括法律法規、信用服務、信用信息技術、信用市場、政府監管、企業信用管理、誠信教育。

雖然社會信用體系沒有統一的界定概念，但不難理解失信懲戒機制是社會信用體系的主要內容。本文所述的消防失信行為懲戒機制是筆者基于社會失信懲戒機制的基本概念和消防工作社會化的理念而提出的。總體運行架構如圖1所示，目的在于加大單位失信行為成本，倒逼相關單位和個人自覺遵紀守法，主動落實消防安全主體責任。

圖1

（二）消防失信懲戒機制的建設現狀

2013年4月，原公安部消防局印發《關于認真貫徹落實消防安全不良行為公布制度的通知》，要求全國各地制定消防安全不良行為公布制度具體實施辦法；2014年6月，國務院印發了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020）》，在公共安全領域公信建設方面，要定期向社會公開火災高危單位消防安全評估結果，并作為單位信用等級的重要參考依據。2015年11月，原公安部消防局將建設工程未經消防驗收或者消防驗收不合格擅自投入使用、建設工程抽查不合格不停止使用等12 類消防安全不良行為納入國家發展改革委牽頭建立的全國信息平臺。

近些年來，消防領域的信用體系建設得到了長足發展，但仍不能完全適應當前經濟社會轉型發展的現實需要，特別是消防失信聯合懲戒機制還基本處于空白狀態，主要表現在：一是沒有清晰的消防失信的定義。目前 “消防失信”仍是一個新鮮名詞。使用文獻檢索數據庫對該詞進行檢索時，發現幾乎沒有相關文獻，更不用說對這一概念進行闡述的文章。原先提出的“不良行為”不能等同于“失信行為”。相較而言，不良行為的范圍劃定過窄、滯后且主要處理方式僅為公布，沒有實質懲戒，無法實現加大單位消防違法行為成本，倒逼單位自覺落實消防安全責任的目的。二是缺乏法律支撐。在《消防法》以及各地方消防條例中都沒有或難于找到關于實施消防失信懲戒的條款，不便于各地制定消防失信懲戒的具體工作措施。三是單位部門之間信息互通互認機制不完善。目前，涉及消防失信懲戒工作的消防救援機構、鄉鎮人民政府、街道辦事處、村（居）民委員會、公安、工信、住房、綜合執法、審批、市場、商務、旅文、民政、教育、衛健、法院、銀行、金融、保險等等有關單位部門之間的信息共享應用機制不健全，無法建立失信行為數據庫，無法實現消防失信行為的聯合懲戒。

三、建立健全消防失信懲戒機制的建議

（一）建立健全消防失信懲戒的法律法規

建立健全消防失信懲戒機制是一項綜合性的系統工程，需要政府各部門和銀行等單位的通力合作。沒有法律法規的明確規定，就無法明確哪些消防違法行為屬于消防失信行為；就無法明確消防失信行為的懲戒種類是什么；就無法明確消防失信行為的記錄記載和懲戒落實應當由哪些部門和單位執行；就無法明確執行消防失信懲戒應當遵循什么程序；就無法明確當事人享有的權利。從上層建筑開始建立健全消防失信懲戒的法律法規，織就嚴密的社會化網絡，明確不同消防失信情形下的執行措施，消防失信懲戒才能切實落地，發揮其積極的約束作用。

（二）科學界定消防失信行為的范圍

消防失信行為范圍的界定直接關系企業單位的經營成本以及政府各部門、單位懲戒失信行為的執行效率，所以消防失信行為范圍的界定必須仔細謹慎。筆者認為應充分考慮以下幾個事項：一是界定范圍應當標準化。消防救援機構應把握失信行為的設定權，建立統一的且具有一定高度的界定標準，提升界定的通用性和適用性，便于失信行為信息統一管理的實施，便于失信行為社會化懲戒的推進。同時，界定標準應具有一定的高度，避免出現單位和個人“一不小心就失信，從此處處受限、寸步難行”的窘境。二是界定范圍應當全面化。建立健全消防失信行為懲戒機制目的在于加大消防違法成本，推動單位落實消防安全責任，更大限度避免火災的發生。如果消防失信行為的界定范圍片面化，極大可能會出現單位落實責任的寬度也隨之有限的情況，即留下消防管理的空白，讓火災有機可乘。三是失信主體應當注重對個人。在《消防法》中的被行政處罰的主體主要是單位，較少情況下為個人，這個情況不能適用于消防失信懲戒機制建設。因為在現實中，規模較大的企業經營者一般都能自覺關心單位的前程（例如上市），所以其單位的消防管理相對較規范，但大規模企業數量較少。過分關心眼前的利益，不注重單位長久利益的往往是小單位小場所，而且這類單位和場所數量龐大。如果消防失信懲戒主要針對單位，較少針對企業法人代表或個體戶經營者，就會呈現“管了放心的，放了揪心的”的詬病，導致失信懲戒工作無法達到預期的效果。同時，失信主體主要針對企業法人代表或個體戶經營者，較少針對單位，能較好地避免因個人失信導致單位經營受到影響，造成不必要的擾亂社會經濟發展的可能。

（三）探索建立消防失信行為多主體認定、部門聯合懲戒的工作機制

《中華人民共和國消防法》和國務院印發《消防安全責任制實施辦法》規定，鄉鎮人民政府、村（居）民委員會、街道辦事處、公安派出所、行政行業部門等都具有開展消防安全檢查、防火檢查的責任，即消防安全檢查是多主體負責的。按照“責任和權利對等”的原則，具有檢查的責任也應具有相應懲罰的權利。所以，在消防檢查中發現的失信行為應當由組織檢查的主體負責認定和實施懲戒，即實施多主體認定機制。實施消防失信行為多主體認定機制具有明顯優勢，在檢查主體無權執行消防行政處罰的情況下，賦予檢查主體對不履行消防主體責任單位執行誠信懲戒的權利，有利于提升檢查行為的嚴肅性和有效性。

在界定標準的設定已經具有一定高度的情況下，適當加強懲戒的力度，以此提高懲戒的威懾力，以保證如期整改火災隱患的目的得以實現。考慮各部門法定權力有限，結合金融等領域失信懲戒的成功經驗，建議應在法律法規的制定時就將多主體認定、部門聯合懲戒的組織實行規范化，以形成全國統一的工作機制。