氣象災害應急管理全過程分析研究—以漢中為例

張漢平，王建一，王語宇，計 萍

(漢中市氣象局，陜西漢中 723000)

漢中位于秦嶺與巴山之間，自然環(huán)境優(yōu)美，但在全球氣候變化的背景下，漢中極端天氣事件有增多趨勢，暴雨、干旱、雷電、大風、霜凍等氣象災害和山洪、滑坡、泥石流等次生災害頻繁發(fā)生，造成的影響和損失十分嚴重，直接制約著漢中經濟發(fā)展和社會和諧，同時對生態(tài)環(huán)境建設也帶來較大沖擊。胡江波等[1]在漢中地區(qū)主要氣象災害時空分布特征分析中表明，漢中市是全國氣象災害較為嚴重的地區(qū)之一，氣象災害占自然災害總數的70%以上。氣象災害應急管理已成為社會管理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。建立一套比較完善的氣象災害應急管理機制在防御和減輕氣象災害，保護人民生命財產安全、糧食安全、經濟安全、社會安全、國家安全中具有極為重要的作用。

全過程應急管理理論又稱為應急管理生命周期理論，張海波[2]在中國應急管理全過程均衡的研究中提出，應急管理要同時強調準備、預防、減緩、響應、恢復、學習六項分階段機制；朱正威等[3]在新時代中國應急管理研究中提出，我國的應急管理由之前的事中、事后，向應急管理的全過程事先、事中、事后轉變。本文在采用這些觀點和理論的基礎上，結合應急管理全過程，嘗試提出防備、研判、決策、組織、溝通、學習六項重點環(huán)節(jié)，分析漢中氣象災害應急管理現狀，并按照新時代防災減災和應急管理的要求，提出了完善漢中氣象災害應急管理的對策和建議。

1 氣象災害應急管理機制的界定

應急管理體制主要指應急管理的組織結構，應急管理機制主要指應急管理的運行過程。隨著新時代國家應急管理體制機制的創(chuàng)新發(fā)展，氣象災害應急管理機制也不斷創(chuàng)新發(fā)展[2]。氣象災害應急管理機制是指政府建立專門的行政機構，通過有效利用社會資源進行預防和控制氣象災害突發(fā)事件而形成的一整套機制的總和[4]。建立氣象災害應急機制的目的在于提高政府對氣象災害的預見能力和救治能力，及時、有效地應對氣象災害，恢復社會穩(wěn)定以及公眾對政府的信任。隨著社會不斷進步，網絡自媒體對政府應急管理提出前所未有的挑戰(zhàn)。面對氣象災害，需要專門的政府機構利用應急機制進行有效協調、統一指揮，從而力爭將危害降到最低限度[1-8]。

2 新時代氣象災害應急管理要求

氣象災害應急管理是應急管理的重要內容之一。提高氣象災害應急管理能力、做好防災減災救災工作是防范化解重大風險的重要任務。切實發(fā)揮氣象防災減災第一道防線作用，提升多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力，提升氣象災害應急管理水平，加強應急預案管理，健全應急預案體系，落實各環(huán)節(jié)責任和措施，發(fā)揮好應急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關部門的專業(yè)優(yōu)勢，全過程形成整體合力。

3 應急管理全過程分析及對策建議

將氣象災害應急管理按照應急管理全過程理論分為事前、事中、事后等三個階段，有防備、研判、決策、組織、溝通、學習六項重點環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都有自己單獨的目標(見圖1)。在實際情況中，這些環(huán)節(jié)往往重疊，上一環(huán)節(jié)成為下一環(huán)節(jié)內容的一部分，它們之間環(huán)環(huán)相扣[2-3]。全過程的突發(fā)氣象災害應急體制，主要體現“未雨綢繆，防患未然”的應急管理理念，通過有針對性的預防措施，減少發(fā)生氣象災害的可能性，降低氣象災害可能帶來的損失，從而達到防災減災的目的。忽略或輕視任一環(huán)節(jié)，對氣象災害應急管理目標的實現都會帶來障礙。

圖1 氣象災害應急管理全過程示意圖

3.1 防備環(huán)節(jié)

3.1.1 防備環(huán)節(jié)現狀和問題 凡事預則立、不預則廢，氣象災害應急管理也是如此。政府、部門、公眾都要有居安思危意識，要做到早防備，特別是要有紅線意識和底線思維。近年來，漢中市氣象部門通過氣象災害防御體系的建設，試點開展氣象災害應急準備認證，不斷推進市、縣(區(qū))政府出臺氣象災害防御規(guī)劃，市、縣、鎮(zhèn)三級氣象災害應急預案逐步完善；但從實際運行機制和效果來看，各級政府和有關部門仍未樹立較高的氣象災害防御意識。分析原因，主要還是對氣象災害認識不夠，對不同的氣象災害可能帶來的風險認識不足，對不同等級的同一氣象災害帶來的風險認識不足。

3.1.2 對策建議 首先，漢中市氣象部門應牽頭組織完成分災種、分等級的氣象災害風險情景構建。通過對漢中地形、災害隱患點、易災區(qū)、經濟數據、農業(yè)數據、人口數據、交通信息等進行普查，結合氣象災害的影響，從而構建各類各等級氣象災害影響的風險情景，向政府和相關部門報送，使其對各種氣象災害風險情景一目了然，能認識到什么樣的氣象災害、或是什么等級的氣象災害會對漢中的經濟社會帶來什么樣的不利影響。經過氣象災害風險情景構建后的各種氣象災害的不利影響不是模糊的、籠統的，而是更為具體的、直觀的經濟數據、財產信息等。其次，要樹立防大災意識，用上述方式構建漢中極端氣象災害風險情景。比如，構建漢中中心城區(qū)1 h降水量超過100 mm的極端風險情景，使政府和部門的決策者們充分認識這種極端天氣的風險，并定期組織演練，從而提高氣象災害風險的認識水平和管理水平。

3.2 研判環(huán)節(jié)

3.2.1 研判環(huán)節(jié)現狀和問題 研判環(huán)節(jié)的重點在于確認氣象災害事件出現后的直接影響。漢中市氣象部門所有氣象臺都能及時發(fā)布氣象災害預警和預警信號。但從研判的先導性作用來看，氣象災害應急管理的研判，應該不單單只研判是否需要發(fā)布氣象災害預警、發(fā)布什么樣的氣象災害預警，還應包括研判即將發(fā)生的氣象災害對漢中相關部門、行業(yè)的影響等。盡管漢中市氣象部門氣象預報專業(yè)技術人員的整體專業(yè)理論和預報業(yè)務水平較高，但其接受針對漢中經濟社會發(fā)展和各行業(yè)特點的相關培訓幾乎為零；因此對氣象災害應急研判時，可能會存在認識不夠清楚和不全面等問題，導致相應的氣象服務針對性較差。

3.2.2 對策建議 首先，對參與研判的氣象專業(yè)技術人員進行漢中地域特點、經濟社會情況、工農業(yè)情況、生態(tài)和旅游情況等必要知識的普及，讓他們全面了解所要研判區(qū)域的各種特征，然后根據不同的氣象災害可能影響的行業(yè)或部門進行針對性氣象服務。其次，建議成立由氣象災害應急指揮部成員單位組成的市級研判專家小組，對風險高、影響范圍廣的氣象災害進行事前、事中綜合研判，做好每次災害性天氣的風險評估，精準分析致災點、災害的破壞力和影響范圍，為地方政府組織搶險救災提供決策支撐。

3.3 決策環(huán)節(jié)

3.3.1 決策環(huán)節(jié)現狀和問題 目前，漢中市、縣(區(qū))政府均成立了氣象災害應急指揮部，該機構是氣象災害應急管理的決策機構。當研判有氣象災害發(fā)生時，市縣氣象部門第一時間向當地政府匯報。按照政府的決策，統一指揮、統一行動，聯合相關部門做好應對各種氣象災害的工作。決策環(huán)節(jié)也是核心環(huán)節(jié)，決定著氣象災害應急工作的成敗，但當政府需要決策時，漢中市氣象部門往往準備的方案不足，為之提供的支撐往往有限。

3.3.2 對策建議 策為方案，決為取舍。政府決策者在決策時，會遇到兩難的情形，這就需要決策者和決策建議部門始終堅持以人民為中心的理念，堅持趨利避害原則。氣象災害應急指揮部要對氣象災害發(fā)生、發(fā)展趨勢和處置辦法提出意見或建議，至少拿出一套應對措施或解決方案為應急處置工作的決策、指揮提供技術支持。政府根據氣象部門的一種或多種方案，第一時間果斷地做出決策，有關部門根據政府決策組織做好氣象災害防御工作是氣象災害應急的重中之重[9-10]。

3.4 組織環(huán)節(jié)

3.4.1 組織環(huán)節(jié)現狀和問題 在各級政府統一領導下，有關部門各負其責、協同合作是有效應對氣象災害的關鍵環(huán)節(jié)，關系到氣象災害應急管理工作的具體落實。近年來，漢中市氣象部門不斷完善部門聯席會議制度，定期召開聯席會議，逐步形成信息共享、分工協作的橫向聯動體系；但在應對各類跨行業(yè)、跨領域、跨地域的氣象災害時，仍存在組織不到位的情況。

3.4.2 對策建議 首先，要充分發(fā)揮政府主導作用，通過制度進一步推動形成氣象災害應急由政府統一領導和指揮的工作格局。其次，進一步明確氣象災害應急管理中各級政府和相關部門的職責。根據部門職責調整，積極構建各負其責、協調配合、集中統一、上下協調、運行高效、信息共享的氣象災害應急聯動機制。再次，漢中市氣象部門要牽頭落實好氣象災害聯絡員制度。加強與應急管理、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村、文化旅游、交通運輸等部門的聯系，定期組織召開氣象災害應急指揮部會議，通過通報和研討氣象災害應急管理工作，聽取氣象災害應急指揮部各成員單位對氣象災害預報預警服務的需求，研討氣象災害防御工作，增進部門協作力量，形成組織合力。另外，漢中市氣象部門應加強與周邊氣象部門的協作聯系，做好重大災害天氣跨地區(qū)的聯防監(jiān)測、預報工作，協同有關部門做好氣象災害防御。

3.5 溝通環(huán)節(jié)

3.5.1 溝通環(huán)節(jié)現狀和問題 讓公眾了解氣象災害的真相，主動和公眾溝通是處理和應對氣象災害的必要環(huán)節(jié)。氣象災害發(fā)生時，公眾會產生疑惑，如果不主動將氣象災害的相關信息及時向公眾發(fā)布，容易產生輿論熱點問題[11]。近年來，漢中市氣象局制訂了新聞發(fā)言制度，但各縣(區(qū))氣象局尚未建立相應制度。漢中市氣象部門雖然也利用微博、微信等新媒體發(fā)布相關氣象災害官方信息，但宣傳的時效性和主動性還不夠。

3.5.2 對策建議 全市氣象部門進一步完善新聞發(fā)言人制度，在氣象災害的事前、事中、事后，全過程進行官方發(fā)聲，并通過媒體及時與公眾溝通，告知真相。必要時聯絡宣傳部門，共同處理應對。組織氣象專家隨時關注網絡等新媒體有關氣象災害的熱點話題，做好專業(yè)回應，解疑釋惑，并快速反應，有梯度、滾動地回復，從而提高政府的公信力，增強公眾對政府應對氣象災害的信心，引導公眾積極支持、參與氣象災害應急管理，從而提高氣象災害應急管理的效率和效果。

3.6 學習環(huán)節(jié)

3.6.1 學習環(huán)節(jié)現狀和問題 學習環(huán)節(jié)包含兩方面的內容：一方面是面對漢中社會公眾的科普教育，即通過教育、培訓以及演練，培養(yǎng)公眾的氣象災害防范意識和氣象災害反應能力，并使其經常化、制度化。另一方面是對氣象災害應急管理者來說，要通過對每一次氣象災害應急處置的反思，獲取寶貴經驗。近年來，漢中市氣象部門大力組織氣象科普宣傳，廣泛普及氣象災害知識和減災基本技能，加大氣象災害預警信號和《氣象災害避險指南》宣傳力度。寧強縣開展全域氣象科普，編寫小學生氣象科普知識讀本，將氣象災害防御知識作為義務階段學生國民素質教育的一部分。這些措施雖然取得了一定效果，但仍是點上開花，許多有價值的經驗并未全面鋪開。

3.6.2 對策建議 首先，將寧強全域氣象科普在全市范圍內推廣，并積極創(chuàng)建氣象部門或地方的科普基地，提升漢中市氣象科普能力和水平。漢中市氣象部門定期牽頭組織氣象災害防范措施的培訓、宣傳和演練等工作,使政府部門、企事業(yè)單位和群眾能夠根據氣象災害預警信息采取正確的防備行動，還要重點提高氣象災害應急管理人員和各級領導干部的氣象災害應急知識和指揮技能。其次，漢中市氣象部門要對氣象災害服務的各個環(huán)節(jié)進行復盤，查找和改進存在的問題，總結推廣好的經驗做法，不斷提升氣象災害應急管理工作水平。

4 結語

目前，漢中氣象災害全過程應急管理基本形成體系，但全過程中的六個環(huán)節(jié)仍或多或少存在一些問題，如對氣象災害認識不夠、風險預警領域服務針對性不夠、決策服務支撐不足、宣傳的時效性和主動性不夠等，削弱了漢中氣象部門發(fā)揮氣象災害第一道防線的作用。只有按新時代防災減災的要求，從本地實際出發(fā)，通過氣象災害風險普查、加強風險預警領域知識的學習、提高服務支撐能力建設、增強氣象災害輿情引導和應對能力等措施，不斷完善氣象災害應急管理全過程中的防備、研判、決策、組織、溝通、學習環(huán)節(jié)，才能進一步提升漢中市氣象部門氣象災害應急管理工作水平和能力。