秩序重構與整體協同：巡察村居推進鄉村綜合治理的運作邏輯

胡衛衛　趙敏娟

[摘 要]鄉村是國家治理的基本單元和重要場域，其治理模式的選擇關乎鄉村振興的“最后一公里”。巡察村居以監督下沉的方式形塑地方政府的治理權威，為鄉村復雜問題的解決創造條件。鄉村綜合治理是依據巡察結果展開的一項系統性的治理機制。在鄉村復合型治理架構內，治理結構的碎片化和村民利益訴求的多樣化導致“亂村”問題長期存在，巡察村居推進鄉村綜合治理有效運作的內在邏輯在于通過重塑地方政府的權威，為村莊公共秩序建構贏得群眾信任，通過部門聯動和整體協同的方式推進鄉村綜合治理工作落到實處。作為地方治理創新的一種有效舉措，巡察村居推進鄉村綜合治理模式是中央頂層設計下地方政府治理創新的產物，旨在豐富“中國之治”理論體系并促進鄉村善治的實現。

[關鍵詞]巡察村居;政社良性互動;秩序重構;整體協同;中國之治;鄉村振興戰略

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）02-0052-09

一、研究緣起與問題提出

復雜性和異質性是后工業社會的典型特征，也是當前我國基層治理面臨的深層次難題。產生于西方世界的治理理論對中國社會的發展變革有重要啟示，但過分推崇西方的治理之道而輕視中國本土治理經驗無疑是學術界的悲哀[1]。在我國的公共治理實踐中，域外的治理理論及其經驗在意識形態和理論架構上與中國基層治理實踐缺乏內生耦合。因此，我國學者在用西方理論研究中國的社會問題時不僅要注重其潛在風險，還應建構起具有本土特色的理論架構、話語體系和治理模式。21世紀以來，在與西方治理理論強勢話語體系的互動中，我國學者逐漸建立起具有“中國性”的治理理論，而“中國之治”的提出表明我國初步形成了具有國家特色的治理理論體系。

黨的十八屆三中全會提出的“系統治理、源頭治理、綜合治理、依法治理”為鄉村治理體系的建構指明了方向。近年來，在中央頂層設計的理念指導下，地方政府積極推進治理模式創新，形成了注重社區服務的“銅陵模式”、政社良性互動的“太倉模式”、高效智能的“杭州模式”和示范引領的“上海模式”等，逐步建構起“中國式治理”的理論框架，為“中國之治”話語體系的深化奠定了基礎[2]。

在鄉村社會場域，由黨委領導、政府主導和社會協同的復合型治理格局中，鄉鎮政府一直都是重要的治理主體，也是學界重點研究的對象。但是，有限的治理權和財政權在面臨壓力型體制下的各種政策指令時往往顯得捉襟見肘[3]。在全面推進鄉村振興戰略實踐中，“基層減負”的聲音越高也表明鄉鎮政府承擔的工作負擔越重。鄉村治理實踐中所面臨的小微權力腐敗與干部作風問題、黑惡勢力稱霸與滋擾問題、基層組織癱瘓與宗族問題、三資監管混亂與侵占等問題嚴重阻滯鄉村振興的實現進程。不難發現，鄉村治理問題錯綜復雜，而由單個職能部門進行的專項治理也是“頭疼醫頭、腳疼醫腳”，最終導致“鄉級治不了，部門治不好”的怪圈。因此，在鄉村振興背景下，如何通過治理模式創新來有效化解鄉村治理難題一直都是理論界重點關注的學術命題。

二、案例嵌入：精準脫貧助推鄉村振興中的“淮陽方案”

（一）事件治理到常規治理：“淮陽方案”形成的過程分析

事件性治理是指當鄉村發生嚴重影響公共秩序事件時政府部門才介入的一種治理邏輯。事件性治理中的事件既包括因天災人禍引發的突發性事件，也包括因日常性治理不足而最終暴發的群體性事件。2017年6月，河南Z市淮陽區GD鎮XZ村發生多起大規模的村民集體上訪事件，上訪原因是扶貧實踐中該村的村干部腐敗及作風問題突出、村委班子內耗、黑惡勢力猖獗等。群體性事件頻發引起淮陽區委、區政府的高度重視，區委常委會通過集體討論認為XZ村的情況比較復雜，各個問題都很嚴重且相互之間具備很強的關聯性。在現有的“鄉政村治”體制下，當鄉村公共秩序受到挑戰時，“找政府”是村民一貫的行為方式，在傳統的鄉村治理實踐中，地方政府也往往遵循“不出事”的治理邏輯。2018年正值淮陽區脫貧攻堅的關鍵時期，卻多次出現當地村民大規模圍堵省脫貧攻堅暗訪組的現象。鄉鎮政府及村基層群眾自治組織在脫貧攻堅中面對猖獗的黑惡勢力、強大的宗族勢力及各類利益共同體往往顯得無能為力。基于此，淮陽區委成立多部門聯合工作組，在對5個行政村進行試點治理后形成常規性的治理方案。淮陽區創造性地將巡察村居和綜合治理有效銜接，建立起巡察村居篩選亂村，綜合治理兜底的聯動格局，“以打開路、以治促發”的成功實踐被廣泛地借鑒到其他地區，最終形成特色鮮明的“淮陽方案”。

（二）“淮陽方案”：巡察村居助推鄉村綜合治理的三維解析

1.篩選重點：巡察村居先行。巡察村居是國家巡察制度向農村基層的延伸，作為凈化農村政治生態的一種有效策略，該制度在應對村情復雜、村級自治組織長期癱瘓、宗族或黑惡勢力長期把持村級政權且腐敗現象頻發的村莊時具有顯著成效。在全面推進鄉村振興戰略實踐中，淮陽區委以強化基層黨組織建設為突破口，為落實全面從嚴治黨政治責任，夯實村居黨組織的主體責任，將巡察村居納入鄉村工作的整體布局，通過對本區所有的村莊進行巡察，最終找出“亂村”。農村政治生態的重構是推進巡察村居制度的最終目標，淮陽區通過六種渠道篩選“亂村”（見圖1）。

20世紀90年代，隨著村民自治制度的日趨完善，廣大村民在“共建、共治、共享”理念驅動下逐步形成了具有鮮明民主特性的積極人格，參與村莊公共事務治理的能力越來越強。巡察組入駐村莊后，根據村情及村民生活規律創新性地采取“五訪四談”“五訪四談”中的“五訪”包括開門接訪、主動約訪、普遍走訪、重點探訪和深入追訪;“四談”是指與鄉鎮領導座談、與駐村幫扶的縣直及鄉鎮包村干部座談、與村“兩委”干部座談和與村黨員及群眾代表座談。的方式獲取第一手資料，通過設置意見箱、公開舉報和發放巡察聯系卡等方式營造濃厚的氣氛。村民的積極參與充分體現“黨建引領”的重要性，通過廣泛的政治動員挖掘鄉村政治生態建設中的群眾因子，為巡察村居制度的有效運行奠定了良好的群眾基礎。

2.以案促改：案件查辦緊跟。在鄉村治理場域，政治生態的惡化是影響鄉村治理效果的關鍵變量，特別是農村基層小微權力貪腐和黑惡勢力的存在[4]。村民身邊發生的腐敗行為、不正之風及基層黨員干部廉潔自律的問題是巡察的重點。在巡察中發現的各種違法亂紀問題需要得到及時的整改和落實，因此，案件查辦緊跟是淮陽區在村居巡察之后的重要工作。巡察組將在村莊發現的問題分為5類（見表1）。根據問題診斷的結果，將復雜問題即基層黨組織長期癱瘓、村情非常復雜、有黑惡勢力或者宗族把持基層政權的村莊列為綜合治理類，作為“亂村”整治的重點對象。

在案件查辦過程中，遵循“分類治理”原則，根據管轄權的不同將所發現問題的性質分類移交。比如，將黨員干部中存在的違法、違紀線索移交區紀委監委;將群眾中存在的違法犯罪行為移交區公安機關;將行政違法案件移交行政執法機關。違法案件的及時查處不僅有效防止了案件線索的流失，也確保違法人員受到嚴懲，真正地回應了廣大村民的利益訴求。案件查辦是銜接巡察村居和綜合治理的橋梁，通過案件的查辦不僅樹立了當地政府的威權，也贏得了群眾的高度信任。

3.問題落實：綜合治理兜底。綜合治理的對象是被巡察篩選出來的“亂村”，“班子亂、治安亂、人心散、工作慢”是“亂村”的共性特征。因此，綜合治理的重點在于“抓壞人、強組織、建機制”，內容涉及村級組織建設、權力腐敗整治、村“三資”管理、信訪矛盾化解和掃黑除惡等。作為巡察村居的后續工作，綜合治理小組通過“以打開路”的方式推進村莊疑難問題的解決，根據前期線索的收集，通過對違紀干部查處和打擊黑惡勢力贏得村民的信任。在鄉村復合型治理結構中，鄉村治理共同體建構的核心是“強組織”。通過村“兩委”組織建設，為治理后的村莊留下能干的干部隊伍，進而建立肌體健康的村級組織。惡人治村和宗族勢力把持村莊政權是“亂村”長治久衰的主要原因，組織部門從入村開始就大范圍走訪村委班子狀況，通過召開黨員會、群眾會和設立求賢箱等途徑從返鄉大學生、復員軍人、致富能手和退休公職等群體中選賢任能。同時，將制度建設作為綜合治理工作的核心。在鄉村綜合治理實踐中，治理小組將“微權四化”“四議兩公開、兩審一監督”“逢六村務日”等制度對村民做了詳細的講解，最大程度確保村民的知情權。通過推行“一約四會”和“網格化管理”制度踐行村民自治，建構起共建、共治和共享的治理格局。

三、結構失衡與利益分化：巡察村居推進鄉村綜合治理的邏輯起點

（一）治理結構碎片化：組織內聚性的削弱

社會治理轉型背景下，復合型治理理念受到地方政府和學術界的推崇，但具備“多中心”特征的復合型治理結構因其治理主體的模糊導致各個主體之間難以形成合力[5]。同時，由于缺乏兼顧差異化利益群體的訴求機制導致治理結構呈現“碎片化”狀態。具體來說，在鄉村治理實踐中，復合型治理結構的碎片化主要體現在四個方面。

1.行政組織的“條塊分割”。適應性、復雜性、自主性和內聚性是衡量組織制度化的四個重要標準，而行政機構之間的協調性是評價行政組織內聚性的重要指標。在鄉級層面，“鄉政村治”雖然以行政村為治理單元，但諸多基層公共事務的解決需要跨村合作。在縣級層面，各行政職能部門之間責任呈現“模糊化”態勢，職能部門職責功能的碎片化導致地方政府缺乏統籌規劃，難以形成治理合力。可見，“以塊為主”的責任機制亟須“條塊部門”之間的合作，理性計算和選擇性合作的策略導致治理功能上的“碎片化”局面。在淮陽區脫貧攻堅治理中，針對村干部貪腐、黑惡勢力和村民違法問題，鄉鎮政府因為治理權缺失和人力配備不到位等原因而力不從心。區政府由于缺乏統一規劃協調導致下屬的行政部門各自為政，組織內聚性削弱很大程度上制約了“亂村”的治理。

2.基層黨組織功能的弱化。農村基層黨組織是農村各類事業的領導核心，也是鄉村振興戰略落地和推進鄉村善治實現的基礎性力量[6]。城鎮化的快速推進加劇了農村的“空心化”，在地理位置偏僻且資源稀缺的鄉村社會，農村基層黨組織處于“癱瘓”狀態。在資源富集地區，也出現“村霸”等黑惡力量或宗族勢力把持基層政權的現象。在脫貧攻堅領域，扶貧資源的下鄉也為某些基層黨員干部權力腐敗創造了條件。換言之，農村基層政治生態和社會生態的異化改變了基層黨組織的運作環境，直接降低了其組織動員和社會管控的權威。淮陽是典型的農業大縣，也是國家級貧困縣，進城務工是大多數村民的理性選擇。青壯年勞動力的流失給農村的基層黨建帶來嚴峻挑戰，筆者調研中發現很多村莊已經多年沒有開過村民代表大會，更沒有開過黨內民主生活會，農村基層黨建面臨嚴峻挑戰。

3.社會組織的結構性缺位。市場經濟的快速發展催生、培育和壯大各類社會組織，在多元共治的格局建構中，社會組織作為重要力量參與到鄉村治理實踐中[7]。但是，社會組織參與鄉村治理無論是微觀的基層建設抑或宏觀的社會場域大多處于“結構性缺位”狀態。首先，當前的鄉村社會仍然是熟人或者半熟人社會，傳統的“長老政治”和“差序格局”使得農村社群更加排斥外來的社會組織，導致社會組織的構成比較單一。其次，在貧弱的村集體，由于資源的有限性難以使農村各類社會組織獲得更多的政策和資金支持，在參與治理實踐中舉步維艱。

再次，從現有社會組織運作的情況看，更多地依賴于政府購買服務，而政府撥款的滯后也會直接導致組織的解散。最后，專業素質的欠缺，

很多農村地處偏遠，導致各類社會組織在參與鄉村治理中缺乏專業志愿隊伍的支持。

4.村民自治組織的異化。村民自治組織體系一般由村民大會、村民代表大會、村民委員會和村民小組構成，其中，前兩者屬于權力機構，后兩者屬于辦事機構。在村民自治組織的運行中往往存在村委會“一家獨大”的現象，這種“強工作機構，弱權力機構”的運作方式導致權力機構的地位不突出。同時，當前的村民自治組織運行中過度地受到行政官僚化的干預，經濟基礎發展薄弱的農村地區對政府的依賴比較強，村民委員會的行政化或半行政化幾乎成了共識。在淮陽調研期間筆者發現，綜合治理實施前的部分村莊存在利益團體把持村莊政權現象，“三資監管”流于形式，民主決策機制隨意變通[8]。村民自治組織在民主管理中，當涉及與村民利益緊密相關的重大事項時往往存在村民會議討論決定的強制性規定，缺乏產權和集體行動的雙重基礎。

（二）利益訴求多樣化：村社共同體的瓦解

1.改革深化帶來鄉村社會結構的“碎片化”。城鎮化、工業化和市場化的浪潮使傳統的鄉村社會正經歷一場史無前例的革命性變遷，當前的鄉村社會不再是費孝通口中的“鄉土中國”，而具有“城鄉中國”的特征[9]。農村改革的深化帶來村民利益需求的差異化，特別是因為分配規則、就業方式和價值觀念的多樣化帶來鄉村社會結構的分化，進而導致社會結構呈現一種“碎片化”的狀態。從鄉村社會的變遷結果來看，諸如代際關系、道德倫理和村規民約等傳統鄉村社會元素逐步被市場化浪潮所沖擊，而村社共同體、社區歸宿感和土地安全感逐步被城鎮化引發的流動社會所解構[10]。從價值理性和工具理性的層面看，鄉村社會被“器物”抑或理性所充斥，傳統的社會治理模式在過度強調工具理性的同時忽略了社會治理的價值理性。可見，鄉村利益主體的分化加劇了傳統鄉村社會關系和社會結構一體化的瓦解，代之以多種多樣的利益訴求和階層分割的狀態。村莊是集經濟、文化和政治于一體的空間共同體，農村“空心化”背景下農戶處于“原子化”狀態，組織化程度低增加了政治參與的行政成本，在“行政吸納自治”的鄉村治理實踐中成為“沉默的大多數”。原子化的農民在生產和發展過程中需要依靠外界力量的主導才能解決鄉村公共事務治理中集體行動的困境，也需要國家的強制力作為保障維護鄉村發展的公共秩序。

2.村社共同體的瓦解迫切需要建構良性的公共秩序。村社共同體的瓦解為農村基層小微權力的貪腐創造了條件，催生了資源下鄉過程中的精英俘獲。同時，碎片化的鄉村治理結構為灰黑勢力或宗族勢力登上村莊政治舞臺提供了可能。基于戴維·伊斯頓的“政治系統論”，可將鄉村政治運行看作一個生態系統，鄉村政治生態系統運行狀況受政治環境的影響[11]（P22）。從政治系統論的觀點看，政權的運作是一個與外界環境不斷發生物質、能量和信息交換的環境，通過輸入民意和訴求才能有效地轉化為公共政策[12]。村莊利益的分化需要一個科學的利益表達和反饋機制，但制度化渠道的不暢阻礙了村民利益表達的途徑，最終會導致鄉村治理的“內卷化”。在村莊強勢民主的制度架構內，公眾因為表達渠道不暢和表達能力不足未能通過制度化的渠道表達自己的訴求，就極易導致群體性事件的暴發，這也是為何在脫貧攻堅中淮陽區群眾多次圍堵省脫貧攻堅暗訪組的根本原因。從政治系統和外部環境之間的關系看，外部環境對政治系統的發展起到決定性作用。村莊利益的分化影響村干部和村民等各類治理主體的行為選擇，進而影響鄉村治理的成效，主要表現為對鄉村社會秩序、公共目標、治理秩序合法性的影響。因此，當前鄉村社會秩序的重塑需要建構積極開放、民主有序的政治環境，也需要擁有公權力的地方政府基于公共價值的本能追求主動介入鄉村社會。

四、秩序重構與系統聯動：巡察村居推進鄉村綜合治理有效性的邏輯終點

（一）權威與信任：基層公共治理中秩序重構的兩個基本面向

1.監督下沉：巡察村居是巡視制度向農村基層的延伸。“淮陽方案”中，區委在巡察村居中承擔主體責任，巡察機構擔負監督責任，其他各職能部門協同配合。巡察村居建構起壓力層層傳遞、責任層層落實的監察體系，以整治村民痛恨的腐敗行為和發生在百姓身邊的不正之風為價值取向，不斷滿足群眾的獲得感和滿意度[13]。換言之，巡察村居是將中央巡視的成功經驗融入基層巡察制度中，充分提升了市縣巡察的制度威力。市縣巡察制度的典型特征是能夠統籌全省的巡察力量，采用“提級巡察”和異地“交叉巡察”的方式，增強了巡察監督的權威性和威懾力。鄉村治理實踐中，基層小微權力腐敗滋生、黑惡勢力俘獲村集體資產、宗族勢力把持村莊政權及原子化村民集體行動困境的發生是當前鄉村治理的實質性難題。鄉村治理的有效推進在于營造良好的政治生態氛圍，迫切需要重塑地方政府的威權，這是贏得村民信賴的基礎，也是破解農村治理難題的關鍵[14]。

巡察村居的出臺積極推進了從嚴治黨向農村基層延伸，有效地減少了基層腐敗的存量并遏制腐敗的增量，彌補了巡視覆蓋不到縣市以下黨組織的空白。總之，作為監督下沉的一種表現方式，巡察村居旨在形成“省、市、縣”三級巡察體系，在全黨范圍內建立起全面覆蓋、上下聯動、不留死角的巡察監督機制。

2.信任建構：巡察村居是政社良性互動的一劑良藥。公權力信任是社會信任體系的重要組成部分，法治和德治的缺失是導致公權力信任危機的主要原因，提升基層政府官員的法治信仰和道德自覺是實現“三治融合”功能的重要途徑[15]。鄉村治理實踐中，政府公權力的行使一定要確保在法治的軌道上，需要充分發揮法律規范和道德教化的作用。隨著巡察工作的持續推進，村民和地方政府的情感聯系也逐步密切，政社之間的信任感不斷增強。村社共同體解體背景下，建立在村民復雜心態上的社會信任度降低，在新型村社共同體社會空間尚未確立的情況下，鄉村社會缺乏獲取公共精神的資源，也陷入公共精神生活危機。國家和鄉村社會關系的變化及村民個體自主性增強所帶來的結果效應是多個方面的，其中最重要的就是鄉村治理中村民認同基礎的危機[16]。從認同危機的范圍看，既有國家宏觀層面的，也有鄉村微觀層面的，既有原生性的也有建構性的。社會成員對政府的認同是建立在信任的基礎上的，這種信任要求基層政府能夠對百姓的需求作出及時回應。巡察村居是政府自上而下的一種行為，通過重塑“以人為中心”的價值理念實現村民對基層政府的信任，進而實現國家和鄉村社會的有效整合。同時，巡察村居通過科學化的制度設計從內心激發了村民的主人翁意識，贏得村民對鄉村公共事務治理的支持和配合。

（二）聯動與協同：鄉村綜合治理實施的內在要求

綜合治理模式緣起于20世紀60年代浙江的“楓橋經驗”。1981年中央政法委員會首次提出“綜合治理”的概念，即在黨的領導下，積極依靠各個部門及群眾的力量，借助綜合手段來做好社會治安工作。20世紀90年代，“社會治安綜合治理”的話語初步形成，綜合治理的對象由治安拓展到社會領域的各個方面，但所體現的基本要義是加強領導責任及目標管理責任，堅持“嚴打”的基本策略，從而有效地推動社會治理工作的全面展開。

1.部門聯動：行政職能部門的有效性整合。科層組織模式過多依靠于權威和權力進行社會管理，嚴格的等級制不僅帶來信息失真還導致組織運作的僵化。新公共管理運動所倡導的分權化理念極易導致“部門主義”，職能部門之間的相互推諉也在一定程度上引發政府威權及治理功能的碎片化[17]。政府權威碎片化帶來的危害主要體現在三個方面：一是在侵害國家自主性同時給精英俘獲創造機會，造成“中性政府”基礎的喪失;二是導致公共政策的執行異化，各個職能部門基于“本位主義”的理性考慮在政策執行過程中相互打架易造成政策目標的偏離;三是權威碎片化帶來社會抗爭的風險，是造成群體性事件和干群沖突的主要根源。我國當前的政府機構設置是在科層制的框架內展開的，同時，在行政體制改革中積極倡導的分權化理念為職能部門“各自為政”創造了條件。因此，地方政府（主要是市、縣級層面）所踐行的綜合治理模式充分體現了整體性治理的思維，所建構的整體性組織在源頭上有效地規避了傳統科層制組織的僵化和分權化改革的弊端[18]。在鄉村綜合治理中，綜合領導小組的工作職責是加強對巡察村（社區）暨綜合治理工作的整體設計、政策指導、工作推進和跟蹤督導。

2.整體協同：村莊公共事務的系統性治理。鄉村社會是一個由諸多元素構成的復雜系統，在現代化進程中出現很多新情況和新問題，并且各個問題之間存在著緊密的邏輯關聯。例如，在脫貧攻堅中出現的精英俘獲現象反映出農村政治生態的惡化，也說明一些農村基層黨組織的癱瘓;黑惡勢力把持村莊政權，不僅反映鄉村法治建設的滯后，也證明黑惡勢力與部分鄉鎮干部之間的關系曖昧不清;民主選舉中拉票賄選現象、民主決策中村支書的“一言堂”、民主監督的形式化均說明村民自治制度的異化，也反映出村民能動性和積極性的薄弱。由此可見，精準扶貧能否有效落地與農村政治生態、基層黨建、村民自治有效性等問題緊密相關。這在客觀上要求鄉村治理必須基于系統性的視角，全面把握鄉村各要素之間的關聯，系統設計和開展各項治理活動[19]。綜合治理是運用政治、行政和法律等多種手段對鄉村進行系統治理，旨在切斷問題之間的聯系，從全局上整體推進鄉村善治。具體來說，在組織的架構上，針對分權化和競爭性帶來的政府治理碎片化現象進行縱向治理層級和橫向職能部門的整合[20];在治理內容上，對與村民利益相關的社會保障、基本公共服務、公共物品供給、社會治安防控和人居環境治理等內容進行資源整合和統籌規劃。

綜上，巡察村居推進鄉村綜合治理模式堅持整體性思維，極大地迎合了鄉村發展的實際需求，不僅能夠有效地營造良好的政治生態環境，同時有力加強了基層組織建設，最終通過制度化的方式鞏固了鄉村治理的成果。從鄉村治理失靈的案例看，簡單地篤信“多中心”及各組織的“獨立決策中心”是行不通的。在社會轉型背景下，鄉村社會仍然是一個互惠共贏的共同體，在復雜動態的共同體結構中，只有強調黨委的領導和政府的主導才能有效防止政策執行異化[21]。淮陽區創新性地將巡察村居制度和綜合治理理念有機結合，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的具體實踐，不僅使淮陽區摘掉了貧困縣的帽子，也為Z市鄉村振興的全面實現注入活力，真正彰顯了“中國智慧”和“中國方案”的價值優勢。

五、巡察村居推進鄉村綜合治理有效運行的三維基礎

（一）宏觀層面：中央頂層設計下的治理現代化

21世紀以來，我國經濟社會形勢發生深刻變革，組織結構去中心化、公眾訴求多樣化、價值觀念多元化和利益格局復雜化成為新時期社會轉型面臨的深層次難題[22]。為此，黨的十九屆四中全會明確了國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，對“中國之治”的理論體系和實踐發展作出戰略性規劃，也為建立“共建、共治、共享”的社會治理格局指明了出路。巡察村居推進鄉村綜合治理模式的產生是對中央提出“中國之治”的有效回應。黨的十八大以來，中央通過“政治勢能”的方式不斷加快市縣巡察制度建設的步伐，而《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》和《中央巡視工作規劃（2018—2022年）》的出臺也標志著我國目前已經初步形成了省、市、縣相結合的巡察機制。市、縣巡察制度的建立是中央巡視工作向基層延伸的重要體現，成為全面從嚴治黨的重要方略，為淮陽區委創造性地實施巡察村居推進鄉村綜合治理的有效實現提供了政策支持。巡察村居的目的并不僅僅是依靠現代司法途徑解決村莊矛盾糾紛，而是借助國家的權威力量篩選問題村即所謂的“亂村”。當政府權威介入“亂村”的時候，往往并非一個部門或單位能夠解決，也并非完全按照法律規則能夠解決，需要聯合多個部門、多方力量聯合作戰才能有效化解，這就需要展開全方位的綜合治理。

（二）中觀層面：地方制度創新下的治理多樣化

在中央頂層設計理念的指導下，各級地方政府緊扣時代變遷的脈搏，大力推進政策實踐創新并形成一大批典型的關于地方治理創新的案例。地方政府熱衷于制度創新的原因在于，在政績安全區中，能夠持續性地將“創新”轉化為“政績”，從而使地方政府能夠在創新實踐中持續推進政績生產。從1978年安徽鳳陽小崗村的“大包干”到2005年浙江安吉的“兩山理論”，再到2011年貴州湄潭的“農村綜合改革試驗探索”，地方政府在實踐中所探索的先進治理模式、治理經驗和治理方法大多通過政策擴散的途徑推廣到各地區，最終形成可借鑒的基層治理樣板[23]。在巡察村居推進綜合治理模式建構中，地方黨委創新性地利用執政黨對黨員干部的人事控制權在黨的機構內部設立綜合工作組，在體制內實現對治理資源的集中和動員。可見，巡察村居推進鄉村綜合治理模式是地方黨委主導下鄉村公共秩序建構的產物，具有鮮明的政黨主導色彩。同時，該模式表明基層問題的復雜性決定地方政府必須打破常規思維，不能簡單地采用單一的手段，要通過精準的診斷技術不斷優化問題的解決方案。在鄉鎮治理權弱化的情景下，縣級政府應該承擔起更多的治理之責，在縣各職能部門的聯動配合下才能有效解決，跨部門、跨地區迫切需要基層政府從整體上通盤考慮，將有限的資源集中使用，告別基層治理的“碎片化”狀態[24]。

（三）微觀層面：村民自治實踐下的治理落地化

在鄉村治理場域，巡察村居推進鄉村綜合治理是建立在集權型治理權力結構和體制之上、以農村復雜問題為解決對象，將鄉村公共秩序建立和村民滿意度作為首要治理目標和內在驅動力。經過30年的實踐探索，村民自治的話語體系、理論體系和制度體系更加完善。巡察村居推進鄉村綜合治理的產生迎合了鄉村發展的實際情況，以巡察村居為統領，以扶貧領域的腐敗問題為切入口，將掃黑除惡、信訪矛盾化解、基層黨組織建設和村級“三資”監管等工作貫穿于“以案促改”始終，對鄉村易發、頻發的社會問題實施系統治理和源頭治理。國家威權主義和社會法團主義的有機結合形塑鄉村治理的制度基礎，有效化解了鄉村利益分化對基層治理體系的沖擊[25]。在當前的復合型治理格局中，縣級黨委、政府通過科層組織體系的層級制約機制在現有的黨規內充分地調動政府各職能部門，通過體制內資源的整合，全面推進了鄉村疑難雜癥的解決。可見，地方黨委和政府主導了村莊公共秩序的建構，通過引入市場和社會資源建構起相對完整的“社會治理網絡”。該模式以法律為基本原則，借助公權力的強制性來保障鄉村社會秩序，作為一個高度包容性兼具制度化的治理模式，在懲治小微貪腐層面具有可操作性。

六、結論與討論

治理理論的出現改變了公共行政的運作模式，不僅形塑著公共治理的基本生態，也影響著基層社會的發展格局。復合型治理結構是當前我國鄉村治理的基本樣態，但在鄉鎮治理威權弱化和村民自治制度異化的背景下，“亂村”的問題不僅制約著精準脫貧的時效，也阻礙鄉村振興的實現進程。在中央頂層設計的理念指導下，淮陽區創造性地將“巡察村居先行、案件查辦緊跟、綜合治理兜底”有機結合，形成可復制、可借鑒的“淮陽方案”，成為地方治理創新的典范。研究表明：鄉村復合型治理結構的碎片化和村民利益訴求的多樣化是巡察村居推進綜合治理有效實現的邏輯起點，而以監督下沉為導向的巡察制度改革重塑政府參與鄉村治理的威權，形塑鄉村公共秩序的外部基礎。在此基礎上，通過各主體和各部門的系統聯動有效推進鄉村“亂村”問題的化解。

在全面推進鄉村振興戰略中，中央通過“監督下沉”的制度改革為鄉村政治生態的重塑保駕護航，成為促進鄉村善治進程的“一劑良藥”。實踐證明：以巡察村居推進鄉村綜合治理作為地方治理創新的重要舉措不僅豐富了鄉村治理實踐，推動了基層治理理論創新，最終在建構鄉村公共秩序的同時也增進了政府和村民的良性互動。

作為一個高度包容性兼具制度化的治理模式，在打擊鄉村黑惡勢力，懲治小微貪腐層面具有可操作性。

該模式雖然在淮陽區得到很好應用，但在推廣中可能面臨三個問題。第一，巡察工作“水土不服”。中央雖然對巡察制度作了頂層設計，但在實施中可能會面臨熟人社會、政治信任和制度成本等問題，給村居巡察工作帶來阻礙。第二，地方黨委的不重視。以巡察村居推進鄉村綜合治理模式的實施需要花費大量的人力、時間和財政資源，如果地方黨委特別是“一把手”不重視則很難確保該模式得到有效落實。第三，治理風險的化解問題。在巡察村居和綜合治理中被追究責任的人員極易產生報復心理，對治理的成果產生沖擊。針對上述問題，該采取何種方式加以應對也是一個全新的學術命題。

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責任編輯：陳文杰

Abstract：The countryside is the basic unit and important field of national governance， and the choice of its governance mode is related to the “last kilometer” of rural revitalization. By supervising the subsidence of village residents， the authority of the county government is shaped and the conditions are created for solving the complex problems in rural areas. The comprehensive rural governance is a systematic governance mechanism based on the inspection results. In the compound governance structure of rural areas， the fragmentation of governance structure and the diversification of villagers' interest demands lead to the long-term existence of “chaotic villages”. The internal logic of the village residence inspection to boost the effective operation of the comprehensive rural governance lies in winning the trust of the masses for the construction of the village public order by reshaping the authority of the local government. At the same time， through the linkage of departments and overall cooperation to promote the rural comprehensive governance work into practice. As an effective measure of local governance innovation， the model of village residence inspection to promote rural comprehensive governance is the product of local government governance innovation under the top-level design of the central government， aiming to enrich the theoretical system of “Chinese governance” and promote the realization of good governance in rural areas.

Key words：inspecting villages， goverment and society interaction， reshaping authority， overall coordination， Chinas governance， rural revitalization strategy