推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的思考

楊帆

摘 要：本文先從理論、歷史和現實三個維度就貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的必然性進行了分析，然后以重慶市梁平區為例，就脫貧攻堅與鄉村振興銜接中存在的現實困境進行歸納總結，并從鞏固脫貧成效、制度化建設、激發貧困群眾內生動力、發揮市場機制作用和相對貧困治理方面，提出梁平區“四轉變+一統籌”銜接策略，最后就具體銜接中的注意事項一一進行闡述。

關鍵詞：梁平區；脫貧攻堅；鄉村振興

自2015年精準扶貧戰略實施以來，尤其是黨的十九大召開之后，重慶市梁平區脫貧攻堅工作取得了決定性進展：“兩不愁”突出問題總體解決，“三保障”質量和水平明顯提升，貧困鄉鎮的經濟社會面貌發生了巨大變化，現行標準下的絕對貧困問題將得到歷史性解決[1]。習近平總書記在2020年3月6日召開的決戰決勝脫貧攻堅座談會議上明確強調：脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要針對主要矛盾的變化，理清工作思路，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制[2]。作為處在全市“一區兩群”和川東北重要聯結點的區縣，作為國家農村產業融合發展示范區和全國農村改革試驗區，梁平如何在脫貧攻堅與鄉村振興共同推進的特殊時期實現二者有機銜接具有重要研究價值。

一、貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的必然性分析

（一）拓展中國特色社會主義反貧困學的理論必然

貧困地區絕對貧困消除后，“貧困”“扶貧”就需要在更廣闊的范圍內加以定義，而脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，能為今后中國特色的減貧治理提供理論和經驗啟示。

一方面，隨著貧困地區脫貧攻堅進入“最后堡壘”的決戰決勝階段，其相比之前的各個階段而言，減貧難度進一步加大；同時，隨著鄉村振興戰略全面實施，貧困地區的貧困問題逐漸向解決多維貧困、統籌城鄉貧困、緩解相對貧困等方面發展。所以，隨著貧困地區減貧實踐的發展，需要及時將貧困地區脫貧攻堅的經驗向中國特色社會主義扶貧體系轉變，為貧困地區全面開展鄉村振興工作提供必要的理論參考和借鑒。另一方面，按照馬克思“具體—抽象—具體”的認知方法論，脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接是貧困地區總結脫貧攻堅工作成效和經驗的必經之路，內在包含著對脫貧攻堅理論的升華和經驗總結。為了給鄉村振興戰略提供認知和思想基礎，應將脫貧攻堅豐富的實踐經驗上升為理論，并厘清脫貧攻堅和鄉村振興之間存在的內在邏輯聯系，最終將精準扶貧理論納入鄉村振興工作。

（二）社會主要矛盾轉化后的歷史必然

從本質上分析，脫貧攻堅是針對貧困地區人民的物質生活水平所開展的一場攻堅戰[3]。鄉村振興戰略是在廣大貧困地區進入全面建成小康社會關鍵階段提出的，其主要目的是解決產業發展、“空心化”、鄉風文明、鄉村治理等不充分發展以及脫貧攻堅之后區域發展不平衡不協調所面臨的問題。所以，從社會主要矛盾角度分析，實施貧困地區脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接是社會主要矛盾轉化后的內在需求和歷史必然。

（三）鞏固脫貧攻堅成果的現實必然

黨的十八大以來，貧困地區脫貧攻堅工作成效異常顯著，但也面臨著脫貧攻堅不穩定、不牢固等現實問題。脫貧攻堅為鄉村振興奠定了基礎，提供了可供參考和復制的經驗，但做好新時代農業農村農民工作，仍需要在產業、人才、文化、生態、組織等方面持續發力，進一步延續脫貧攻堅政策，鞏固脫貧攻堅成果。也就是說，脫貧攻堅是貧困地區實現全面建成小康社會的底線，屬于階段性的目標范疇，而鄉村振興戰略更加關注農業農村現代化的實現，屬于長遠性的戰略目標范疇[4]。所以，只有將短期目標和長期發展目標相結合，才能在目標導向、整體規劃等方面達成一致，才能補齊脫貧攻堅的發展短板，最終達到鞏固脫貧攻堅成效、激發鄉村振興內生動力的目的。

二、梁平區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接存在的現實困境

（一）“三保障”鞏固問題依然突出

當前，梁平區在現行標準下擺脫了絕對貧困，實現了“兩不愁、三保障”，但轄區內有些地區仍處于相對貧困狀態，部分貧困戶返貧的風險較高。主要表現為：部分貧困地區危房改造工程質量不高，部分貧困戶人居環境條件較差，畜禽養殖廢棄物資源化利用和無害化處理率不高，基層醫療服務人員缺口大，鄉村小學教師數量不充足，等等。

（二）貧困人口就業矛盾逐漸加劇

隨著國家扶植政策以及農業科學技術的不斷投入，梁平區傳統農業快速轉型升級，農業生產組織化、規?；行七M，很多勞動密集型產業發生轉移，對體力勞動的需求大幅度減少，在市場規律下出現了文化素質較低、勞動技能缺乏的貧困人口被排擠現象，難以有效帶動貧困人口就業，出現了貧困人口就業矛盾。

（三）特殊困難弱勢群體返貧概率較大

當前，梁平區已進入老齡化社會，據統計截至2018年底，全區60歲以上老年人口占比19.86%，人口老齡化程度高于全國平均水平，獨居和空巢老人將在一定時期內持續增加。且梁平區乃至全國現有的養老機制、養老政策尚不健全，隨著老齡化的不斷加劇，老人貧困現象將會更加突出。同時，因病致貧、因殘致貧的這些貧困人口本身文化程度偏低，加之缺乏社會和家庭的支持，因病、因殘貧困問題也將十分突出。此外，除上述貧困群體外，精神病患者、孤兒等特殊貧困群體依然是防止返貧的任務難點。

（四）農民工流動性貧困問題日益突出

農民工群體是實現梁平區貧困家庭脫貧的主力軍。多數農民工本身的人力資本相對較少、市場競爭力較弱，進城后多從事勞動密集型行業。由于城鄉二元體制的限制，大多數農民工處于城鄉夾層地帶，被城市社會保障和公共服務體系所忽視，但是他們從事的行業集中在建筑工地、大型工廠、餐飲業和酒店業等，都是工作時間長、無技術含量的工種，身心長期處于透支狀態，一旦身心不支，工作不保，返貧風險較高。因此，在一定程度上，農民工未來的發展狀況是決定梁平區脫貧工作成效和發展轉型的關鍵。

三、梁平區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接策略思考

針對脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中的現實困境，梁平區在具體工作中應實施“四轉變+一統籌”策略。

（一）由廣泛的社會動員組織動員向常規化制度化貧困治理轉變

近年來，黨中央以及各級黨委政府集中大量人力、物力和財力，采取了一系列社會幫扶、駐村幫扶等超常規脫貧舉措，以確保2020年如期打贏打好脫貧攻堅戰。顯然，這種廣泛的社會動員和組織動員在解決梁平區“兩不愁、三保障”絕對貧困問題方面是成效顯著且非常有必要的。如今，在脫貧攻堅與鄉村振興共同推進的特殊時期，需要將廣泛的社會動員組織動員逐漸向常規化制度化貧困治理轉變。

具體來說，首先要建立一種穩定的、內嵌式的新型扶貧機制，即把相對貧困問題和防止返貧納入各級黨委政府的常規治理工作，通過美麗鄉村建設、產業發展措施等，逐漸形成點面結合的貧困治理舉措，建立長效工作機制。其次要加快構建反貧困治理體系，在進一步構建城鄉一體化的反貧困治理體系的基礎上，確實解決好流動人口貧困治理的“真空地帶”問題，協調推進農村和城鎮貧困綜合治理[5]。同時，針對相對貧困多維性特點，要堅決打破扶貧工作碎片化治理困境，建立多部門共同參與的大扶貧格局。

（二）由政府行政調配資源向更多依賴市場配置資源轉變

政府作為“看得見的手”在脫貧攻堅中發揮了巨大作用，消除絕對貧困后，梁平區應在扶貧資源配置上更多依賴于市場這只“看不見的手”。

具體來說：一是激發、創新市場的益貧性功能。為有效增加貧困人口進入市場的機會，擴大貧困農戶的生計活動選擇空間，梁平區在治理相對貧困問題時，應通過相關政策提高區域經濟增長的益貧效益，創造友好型的市場環境。二是不斷建立健全土地流轉規范管理制度，持續完善農村承包地“三權分置”制度。要鼓勵貧困戶通過土地經營權入股的方式從事農業產業化經營，探索由市場決定勞力、土地、資本、技術、管理等要素報酬的機制。例如，梁平區復平鎮小山社區以村組牽頭，農民以土地入股方式大力發展經果林高山李子6.47公頃、大雅柑15.87公頃，種植業產業效益按土地所有人∶村集體∶建卡貧困戶之間7∶1∶2的比例進行分配，有效帶動了貧困戶脫貧。三是在產業選擇上充分挖掘當地特色資源優勢，充分考慮消費者對相關農產品功能多樣化及個性化的需求，在產業布局上既要避免同質化，也要減少惡性競爭。四是不斷提高梁平產業組織化水平，引導當地農戶加入農民專業合作社，實現貧困戶與大市場有機銜接。

（三）由“扶貧”向“防貧”轉變

為有效避免“一邊扶持窮人、一邊生產窮人”的情形，梁平區應及時建立以防貧為主的政策體系和治理機制。在具體實踐過程中，一是要做好部分政策的銜接和延續，注重延續部分扶貧政策，避免出現“兜底保障”斷崖式終止，按照“四個不摘”的要求繼續做好各項工作。二是要妥善處理搬遷農戶問題?？刹扇≌徺I服務的方式，通過設置公益性崗位促進貧困人口實現就地就業；還可結合當地的特色資源，建設“鄉村扶貧車間”，最大限度地培育與扶持主導產業，等等。三是加強基礎設施建設和提升基本福利水平。梁平區要繼續深化“三保障”問題，以“水、電、路、房”為重點，全面加大改造力度，不斷完善養老、醫療體系，補齊網絡通信等短板，大力提升農業機械化生產水平和綜合生產能力。四是建立綜合保障性扶貧措施。針對部分或完全喪失勞動能力的貧困人口，要繼續做好已有保障性扶貧措施，最大限度提供兜底性保障。針對可能存在返貧風險的貧困人口，要積極發揮保險在扶貧中的保障功能。例如，對一些貧困戶所從事的訂單農業要有針對性地開發相關扶貧保險產品，最大限度降低農業發展方面的風險。

（四）由外部支持向激發貧困人口內生動力及能力提升轉變

扶貧先扶志，“心態積極”“精神富有”是生存和創造的強大根基。為有效達到持續減貧效果，在脫貧攻堅與鄉村振興的銜接中，首先要培育和激發貧困人口的內生動力，可通過美麗鄉村建設引導貧困人口摒棄安于現狀、不思進取的“等”“靠”“要”思想；同時，可通過道德集美超市的積分兌換等手段提高農戶參與村莊治理的積極性和主動性，大力落實村規民約，對危害鄉村利益的行為要按照已定的村規民約予以批評和懲罰，并落實公開制度，有效保障農戶的知情權、監督權、參與權以及決策權[6]。其次要加強基層黨組織治理能力。一方面，不斷強化黨建引領能力，提高基層黨組織的凝聚力、戰斗力；另一方面，認真總結脫貧攻堅時期的優秀經驗和做法，不斷培育壯大村集體經濟實力，增強村集體經濟對貧困農戶發展能力的帶動作用。

（五）加強相對貧困治理與鄉村振興工作的統籌銜接

相對貧困治理與鄉村振興是相輔相成的，其中，前者需要利用后者帶來的政策和資源實現真脫貧，后者需要充分借鑒前者累積的經驗做法有效落實計劃。在具體實踐中，一是要加強產業與可持續發展銜接。梁平區在現代農業發展上要改變傳統農業“小打小鬧”的局面，緊緊圍繞農村資源優勢，按農業合作經濟組織等方式探索不同的利益聯結機制，并鼓勵各類企業有序向農村進行產業轉移，以優惠政策不斷吸引資本、人才、技術流向農村，有序促進產業可持續發展。二是做好非貧困戶和非貧困村發展的銜接。對于梁平區的非貧困村，要持續在公共服務、社會幫扶等方面加大扶持和投入，特別是對于脫貧監測戶和邊緣戶，要在金融貸款、產業發展等方面給予優惠政策，不斷提升其自我發展能力。三是加強多維貧困治理銜接，創新駐村工作和社會參與機制，大力推進移風易俗，加大文化供給，防止因婚、因喪致貧返貧。四是要將減貧范圍由農民逐漸擴大到市民，由農村逐漸擴大到城市，加強勞動力就業培訓，阻斷貧困代際傳遞，有效解決城鄉農民工流動問題。

四、梁平區脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接注意事項

（一）銜接目標上要明晰脫貧攻堅與鄉村振興的關系，避免“兩相脫節”

實施鄉村振興戰略的第一個目標任務就是在2020年實現整體脫貧，即脫貧攻堅是鄉村振興戰略任務框架內的第一個重大攻堅戰役。同時，脫貧攻堅為鄉村振興奠定了堅實的組織前提和物質基礎，也能夠利用鄉村振興的機遇實現成果鞏固和縱深發展。

然而，由于脫貧攻堅與鄉村振興尚未進行系統性銜接，加之政績的需要，因此在具體落實中應注意以下幾個方面：一是在思想上要防止偏離精準扶貧的總方針，不要錯誤地認為脫貧攻堅的所有目標都包含在鄉村振興中，而降低對脫貧攻堅的重視，從而影響脫貧攻堅實效[7]；二是在工作措施上要防止把脫貧攻堅簡單地理解為鄉村振興，不要因過度重視脫貧攻堅而忽視鄉村振興的長遠性政策構建；三是在工作落實上要防止鄉村振興與脫貧攻堅各自為政搞重復建設，從而浪費大量的人力、物力和財力。

（二）工作落實上要明晰動力激發與壓力傳遞間的關系，避免“敷衍塞責”

2020年不僅要解決整體脫貧問題，還要形成鄉村振興基本政策體系和制度框架。為此，一方面要建立橫向到邊、縱向到底的壓力傳遞機制，將各項工作任務和指標分解到具體部門，將總體目標層層分解到具體個人，有效實現銜接工作上下齊動、目標統一。另一方面要防止部分貧困地區基層工作人員無所適從、疲于應付的狀況，防止銜接過程中過度依賴考核督查、硬性分解任務、過度工程化、指標化等現象，要平衡好動力激發和壓力傳導間的關系，堅持正向激勵機制；特別要防止因工作壓力過大而導致的工作變形走樣，真正將脫貧攻堅的壓力逐步轉化為鄉村振興的動力，大膽創新返貧防范預警機制，探索鄉村振興階段減貧扶貧的長效機制。

（三）制度設計上要明晰基層探索與頂層設計的關系，避免“銜接不暢”

基層探索與頂層設計之間是認識論和實踐論相統一的邏輯關系，在具體銜接中，務必在二者的互動中加以推進。首先，制度上的頂層設計源于基層探索的升華和總結，也就是說，脫貧攻堅與鄉村振興在制度銜接設計上要堅持“群眾路線”，充分梳理、總結脫貧攻堅的良好經驗。其次，基層探索要在科學的頂層設計中推進，在總體規劃、理論指導、方向把控、統籌協調等方面給予指導，最大限度確保在關鍵環節和重大關系上目標和方向明確等。最后，在頂層設計與基層探索中要形成良性互動格局，充分考慮具體銜接過程中的不確定和偶然性，形成便于操作的銜接制度頂層設計預案，盡可能避免銜接不暢等問題。

（四）落實效果上要明晰適應發展與增強群眾獲得感的關系，避免脫離群眾

梁平區“兩不愁、三保障”問題解決后，貧困群眾必然會產生對美好生活的向往和需求。因此，在脫貧攻堅與鄉村振興的具體銜接中，要處理好群眾的獲得感和適應發展階段間的關系，持續提升群眾的獲得感。首先，要深知脫貧群眾的獲得感并不會隨著脫貧攻堅的高效完成而停留在當前階段，因而需要進一步采取作用更直接、針對性更強、覆蓋面更廣的惠農舉措，瞄準農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，持續推進公共服務均等化，加快補齊民生短板，不斷提高群眾的滿意度[8]。其次，要逐步轉變脫貧攻堅階段偏重于“給予”的做法，促使脫貧主體和廣大群眾產生“要我振興”到“我要振興”的思想轉變，充分激發他們參與鄉村振興的積極性，并使之在參與過程中不斷提升獲得感。

總之，脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接不是一蹴而就的，二者之間能否有機銜接不僅深刻影響著脫貧攻堅的群眾認可度和工作成效，而且關系到鄉村振興宏偉目標的實現。在具體銜接中，梁平區應堅持“兩點論”和“重點論”相統一，以現實困境為基礎，形成支持脫貧攻堅與服務鄉村振興的良性互動格局，最終確保梁平區貧困地區與全國其他貧困地區一道實現農業強、農村美、農民富。

參考文獻

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