“三權(quán)分置”下宅基地所有權(quán)實現(xiàn)的困境與完善路徑

曹姣

（西安財經(jīng)大學法學院，西安 710061）

0 引言

宅基地制度是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要的制度支撐。為了盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住房，2018年一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的實現(xiàn)方式，以落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋的使用權(quán)。這是國家和政府在繼承包地“三權(quán)分置”政策后所做出的利于集體土地權(quán)利完善的又一重大決策，它指引著未來宅基地改革的道路與方向。

集體所有制是宅基地“三權(quán)分置”的基石和邏輯起點，宅基地“三權(quán)分置”改革的核心是落實宅基地集體所有權(quán)。集體所有權(quán)是指擁有宅基地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法對農(nóng)村宅基地所享有的管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)能。繼宅基地改革相關(guān)政策出臺之后，各個地區(qū)積極響應(yīng)號召并相繼開展相關(guān)的試點工作，但在實踐過程中，集體所有權(quán)的權(quán)能落實仍存在著許多問題。目前中國相關(guān)法律制度也未對如何“落實宅基地集體所有權(quán)”提供明確指引，學術(shù)界對如何“落實宅基地集體所有權(quán)”也是意見紛呈，就如何落實宅基地所有權(quán)尚未達成共識。在此背景下，通過規(guī)范分析法以及案例分析法對宅基地所有權(quán)的實現(xiàn)進行深入系統(tǒng)性地研究，以期對完善宅基地所有權(quán)的權(quán)能，對宅基地所有權(quán)的具體實現(xiàn)有所脾益。

1 宅基地所有權(quán)的內(nèi)涵與發(fā)展

1.1 宅基地所有權(quán)的內(nèi)涵

宅基地是指農(nóng)村集體為了集體從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要，給其分配，供其使用的土地及附屬用地。宅基地包括已經(jīng)建造了住宅或者準備用于建造住宅的土地，主要有3種類型：一是建造了住宅的土地；二是已經(jīng)建過住宅但是土地上已無覆蓋物因而不能居住的土地；三是準備建造住宅用的規(guī)劃地。宅基地所有權(quán)的內(nèi)涵，主要包括所有權(quán)的歸屬、行使主體、權(quán)能以及相關(guān)限制等方面[1]。關(guān)于宅基地所有權(quán)的歸屬問題。中國《憲法》第十條規(guī)定除法律有特別規(guī)定的以外，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體所有。《土地管理法》第九條規(guī)定除法律有特別規(guī)定的以外，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，宅基地也屬于農(nóng)民集體所有；關(guān)于宅基地所有權(quán)的行使主體問題。《民法典》第二百六十二條和《土地管理法》第十一條對宅基地所有權(quán)行使主體進行了明確，分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會以及村民小組3類主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民對集體所有的宅基地行使所有權(quán)，進行經(jīng)營和管理。村集體經(jīng)濟組織或村民委員會代表村農(nóng)民集體對集體所有的宅基地行使所有權(quán)，進行經(jīng)營和管理。村民小組或各村內(nèi)集體經(jīng)濟組織代表村民集體對屬于村內(nèi)2個以上農(nóng)民集體所有的宅基地行使所有權(quán)，進行經(jīng)營和管理；關(guān)于所有權(quán)行使主體的權(quán)能問題。所有權(quán)是物權(quán)中最重要的一項權(quán)利，是指不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的所有人依法享有的占有、使用、收益和處分動產(chǎn)或者不動產(chǎn)的權(quán)利。宅基地集體所有權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人，對宅基地所享有的占有權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利；關(guān)于法律對行使宅基地所有權(quán)的限制問題。其主要體現(xiàn)在若出于公共利益的需要，宅基地可以依法被征收。《憲法》第十條、《民法典》第一百一十七條以及《土地管理法》第四十五條都對此做了規(guī)定[2]。

出于長遠意義的考慮，深化農(nóng)村宅基地的改革，必須堅定地堅持宅基地集體所有制。就中國目前的相關(guān)法律制度來看，在宅基地所有權(quán)方面的規(guī)定還是比較全面的。但在具體實施方面，比如就如何落實集體所有權(quán)以及所有權(quán)人權(quán)能實現(xiàn)等問題的規(guī)定，還相對比較籠統(tǒng)。

1.2 宅基地所有權(quán)的發(fā)展

2 宅基地所有權(quán)實現(xiàn)的現(xiàn)實困境

宅基地所有權(quán)的實現(xiàn)對于完善宅基地權(quán)能，保護農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)具有重要作用，目前我國宅基地所有權(quán)實現(xiàn)過程中管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、監(jiān)督權(quán)方面存在一定的不足。

2.1 管理權(quán)不規(guī)范

2.1.1 欠缺科學合理規(guī)劃 中國城鄉(xiāng)發(fā)展一直秉持著科學發(fā)展觀的原則，其中城鄉(xiāng)規(guī)劃是統(tǒng)籌兼顧的首要工作。受經(jīng)濟發(fā)展水平和地理環(huán)境的影響，實踐中主要存在以下問題。一是村莊建設(shè)規(guī)劃不完善。其主要表現(xiàn)形式是對村莊的格局布局和宅基地選址位置重視不足。二是宅基地布局零散。大多數(shù)成員都有根深蒂固的“圈大院”思想，所以在修建房屋時不但會去占據(jù)好地勢而且會不斷地進行擴張，導(dǎo)致村莊在選址和房屋建設(shè)隨意性較大，村莊整體布局雜亂無序，宅基地布局零散，住宅分布點不均勻。三是區(qū)域功能混同。不合理的規(guī)劃使得村莊內(nèi)部住宅區(qū)與養(yǎng)殖區(qū)混同，致使住宅區(qū)環(huán)境臟亂差，對村民正常生活秩序和村容村貌產(chǎn)生影響。四是專業(yè)人才缺失。專門規(guī)劃人才以及長遠規(guī)劃方案的缺失，使管理權(quán)主體在行使管理權(quán)過程中障礙重重[5]。

2.1.2 資格認定標準不一 中國三農(nóng)問題具有復(fù)雜性的特點，國家和政府主要發(fā)揮的是政策性引導(dǎo)作用，將具體操作方案的落實與執(zhí)行下放至各集體組織。當前存在2個方面的不足。一是資格權(quán)人認定標準不一。宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟組織的成員，請求獲得并且使用集體土地建設(shè)住宅，分享土地利益的資格，具有強烈的身份屬性。“三權(quán)分置”下保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，放活宅基地使用權(quán)的前提是完成對資格權(quán)的確定，即對集體成員資格的認定[6]。目前對集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)的認定全國并沒有一個統(tǒng)一的標準，各地區(qū)需要綜合考慮自身實際，對本村成員進行資格權(quán)的認定。二是宅基地分配標準不一。宅基地分配方式是管理權(quán)重要內(nèi)容之一，由于各地宅基地儲存量不一，集體組織將本村土地分配給集體成員時，應(yīng)當尊重客觀現(xiàn)實。

2.1.3 管理粗放手段滯后 長期以來，政府及相關(guān)部門在農(nóng)村建房和宅基地管理方面存在不同程度地缺位和錯位，致使宅基地管理處于粗放無序的狀態(tài)，村莊內(nèi)部管理出現(xiàn)一戶多宅、超標用地、少批多用、占而不用、閑置宅基地較多、建新房不拆舊房、非法買賣等問題亟待解決。因宅基地而產(chǎn)生的新問題不斷地涌現(xiàn)，老的管理方式已經(jīng)無法適應(yīng)新情況的產(chǎn)生[7]。管理部門在管理過程中缺乏先進、創(chuàng)新的管理意識，對于農(nóng)村出現(xiàn)的亂占、濫建、改變土地用途等新情況，欠缺理論、管理、方法、方式、機制、創(chuàng)新管理等措施，管理制度滯后于農(nóng)村發(fā)展[8]。當前存在以下不足，一是管理思想與模式落后。目前的管理制度仍然停留在早期的管理思想和管理模式上，程序繁雜，效率低下；二是缺少專業(yè)設(shè)備。多數(shù)地區(qū)并未建立宅基地數(shù)據(jù)庫，目前對宅基地面積仍使用手工進行測量，缺少精準的儀器設(shè)備，從而使得數(shù)據(jù)的精準度較低；三是檔案管理不規(guī)范。檔案存檔采用手寫形式，且并未設(shè)專門管理人員進行檔案的整理、歸檔和保管，導(dǎo)致因宅基地產(chǎn)生的糾紛不斷增加。

2.2 收益權(quán)難實現(xiàn)

2.2.1 集體組織收益權(quán)落空 收益權(quán)最能體現(xiàn)出所有權(quán)的價值，要落實宅基地所有權(quán)，就必須保障集體組織收益權(quán)的實現(xiàn)。集體組織收益權(quán)主要來源于以下3個方面。一是對于因歷史原因形成的，超標占用、一戶多宅、非集體成員占用宅基地收取有償使用費。國家規(guī)定宅基地“一戶一宅”制度，對于一戶多宅的狀況，實踐中提供了2種選擇，要么主動退出多余宅基地要么對超出宅基地付費使用。宅基地確權(quán)后，各地宅基地使用面積也有限制，對于宅基地使用面積超出規(guī)定標準的，超出部分按地區(qū)標準進行收費。不符合資格權(quán)認定條件的成員使用宅基地按當?shù)貥藴蔬M行繳費[9]。二是宅基地被征收時國家給予的補償。主要來源于2個方面，一方面是房屋補償，依據(jù)《民法典》第三百五十二條的規(guī)定建筑物及其附屬設(shè)施屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，所以房屋補償應(yīng)屬于成員個人所有；另一方面是宅基地補償，集體作為宅基地所有權(quán)人享有土地所有者權(quán)益，所以宅基地補償中部分應(yīng)屬于集體[10]。三是宅基地流轉(zhuǎn)收益。村民作為經(jīng)濟組織的成員，對宅基地享有的是用益物權(quán)，即享有使用和收益的權(quán)利。實踐中集體收益權(quán)難以落實，要么不繳，要么收不上來，導(dǎo)致村集體對宅基地所有權(quán)的收益權(quán)落空。

2.2.2 收益分配機制不健全 長期以來，中國并沒有形成關(guān)于集體收益提取比例及相關(guān)制度的理論標準和客觀依據(jù)，政府、集體和農(nóng)民三者的權(quán)益無法得以平衡，公平難以實現(xiàn)[11]。主要有以下幾個問題。一是立法未明確集體“收益權(quán)”。目前宅基地征收中未對所有權(quán)設(shè)立單獨補償項目。二是收益分配比例不合理。收益分配要協(xié)調(diào)好個人、集體和國家之間的利益關(guān)系。集體經(jīng)濟組織作為宅基地的權(quán)利主體和管理主體，要保證其在經(jīng)濟上的實質(zhì)收益。政府引導(dǎo)宅基地改革，前期也投入了大量的人力和物力，也應(yīng)參與收益分配[12]。三是收益管理不規(guī)范。宅基地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)的重要來源之一，有利于壯大集體組織的實力。集體經(jīng)濟組織承擔職能的同時也面臨著更多的資金管理難題，集體收益如何規(guī)范管理、科學統(tǒng)籌、合理使用也是面臨的重要難題。

2.2.3 集體成員團體觀念差 集體力量薄弱一直都是農(nóng)村亟待解決的問題。受經(jīng)濟發(fā)展水平和地理環(huán)境的影響，村民文化程度普遍較低，對國家政策理解不夠充分，思想觀念不能緊跟時代的發(fā)展。主要存在2個問題。一是缺乏合作意識。其表現(xiàn)為對集體利益漠不關(guān)心、不關(guān)注損害集體利益的行為，甚至自身會做出損害集體利益的行為[13]。如部分成員對集體制定的宅基地分配比例不滿意，就不配合集體工作的開展。二是缺乏權(quán)利責任意識。因宅基地收益分配為村莊內(nèi)部事件，政府及其相關(guān)工作部門很難插手，矛盾的化解只能依靠內(nèi)部力量，村莊內(nèi)部社會關(guān)系較為復(fù)雜，普遍存在“講情不講理”的做法，增加了收益權(quán)實現(xiàn)的難度。村民自治中暴露出一些問題再一次確證了農(nóng)民公民意識的缺失，是村民自治步履維艱的主要因素之一[14]。

病毒載量檢測頻率：如條件允許，建議未治療的無癥狀HIV感染者每年檢測1次、HAART初始治療或調(diào)整治療方案前、初治或調(diào)整治療方案初期每4～8周檢測1次，以便盡早發(fā)現(xiàn)病毒學失敗。HAART后患者病毒載量低于檢測下限后，每3～4個月檢測1次，對于依從性好、病毒持續(xù)抑制達2～3年以上、臨床和免疫學狀態(tài)平穩(wěn)的患者可每6個月檢測1次，但如出現(xiàn)HIV相關(guān)臨床癥狀或使用糖皮質(zhì)激素或抗腫瘤化療藥物則建議每3個月檢測1次HIV載量。

2.3 處分權(quán)未落實

2.3.1 權(quán)利行使主體不明《憲法》第十條規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于集體所有，《民法典》第二百六十二條規(guī)定，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體對屬于村集體所有的宅基地行使所有權(quán)，進行經(jīng)營和管理。實踐中存在2個方面問題。一是主體功能錯位。中國大部分農(nóng)村地區(qū)并未建立獨立的村集體經(jīng)濟組織，而是將村集體經(jīng)濟組織與基層群眾自治組織重合，導(dǎo)致農(nóng)村基層自治組織和村集體經(jīng)濟組織之間普遍具有相互混淆的問題。村民委員會常常與集體經(jīng)濟組織的主體重合、職能混同，因而除行政事務(wù)和社會組織職能外，集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能基本被忽視，集體經(jīng)濟組織原本承擔的維護集體成員經(jīng)濟收入的經(jīng)濟職能無法得到有效發(fā)揮[15]。二是主體資格錯位。中國《民法典》第九十六條賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人資格，卻未賦予村民委員會法人資格。二者功能和資格的錯位進一步動搖了宅基地所有權(quán)主體的法律地位。

2.3.2 權(quán)利內(nèi)容不夠明晰《民法典》第二百四十條闡述了所有權(quán)的完整權(quán)能包括占有、使用、收益和處分權(quán)4項權(quán)能，但是卻并任何的法律法規(guī)，對集體經(jīng)濟組織享有的處分權(quán)進行細化的規(guī)定[16]。根據(jù)王利明教授的觀點，廣義上的“處分”為既包括如買賣、贈與等處分所有權(quán)的行為，也包括如出租或轉(zhuǎn)租等各種債權(quán)和其他財產(chǎn)權(quán)的行為。鑒于宅基地肩負著對農(nóng)戶的社會保障功能，法律可以禁止其享有絕對處分權(quán)，但應(yīng)當允許其享有相對處分權(quán)，明確集體組織分配、調(diào)整、收回、經(jīng)營管理、流轉(zhuǎn)審核等行為的具體形式。

2.3.3 權(quán)利行使限制較多《民法典》第九十六條將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”定義為“特別法人”，但是在實踐中集體經(jīng)濟組織很難基于集體的意愿決定土地的利用方式，集體處分權(quán)的行使受到公權(quán)力的過多約束[17]。《土地管理法》第六十二條規(guī)定由村民住宅用地要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核批準。卻對所有權(quán)人在報批過程中具備何種權(quán)利沒有明確規(guī)定，因而集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人的地位往往流于形式。使得集體在宅基地的規(guī)劃、審批、不符合或違法用地用途的處理、多占宅基地的收回及有償使用、宅基地的流轉(zhuǎn)等方面怠于行使權(quán)利。

2.4 監(jiān)督權(quán)不健全

2.4.1 監(jiān)管責任不明 當前監(jiān)管方面存在以下問題，使監(jiān)管工作易陷入走馬觀花窘境，難以見成效。一是管理內(nèi)容不清。宅基地涉及主體較多，各主體之間未做到厘清監(jiān)管責任與協(xié)調(diào)配合，影響宅基地管理工作。二是監(jiān)管隊伍建設(shè)不合理，實踐中監(jiān)管隊伍人員構(gòu)成單一，監(jiān)督隊伍人員構(gòu)成應(yīng)當是多元的，包括黨員、群眾、村干部等多種身份。三是宣傳力度不足、服務(wù)意識薄弱。監(jiān)管應(yīng)當服務(wù)并行，營造服務(wù)氛圍，在監(jiān)管提升執(zhí)法人員中的服務(wù)意識。

2.4.2 執(zhí)法力度不足 隨著新領(lǐng)域不斷擴展，新情況層出不窮，新問題不斷涌現(xiàn)，執(zhí)法人員面臨更嚴峻的挑戰(zhàn)和更高的要求。當前存在以下問題。一是宣傳不到位。土地法律法規(guī)和政策宣傳覆蓋面及深度不夠，導(dǎo)致村民不了解具體流程以及政策措施，甚至有時成員實施了一些行為卻不知道是否違法。二是處分過輕。農(nóng)村普遍存在違法行為以罰代法。依法律規(guī)定，由干部導(dǎo)致的違法行為，干部應(yīng)當受到相應(yīng)處分。但在實際中只有極少數(shù)的干部受到處分。三是部門之間配合較難。宅基地改革中會涉及國土資源部門、公安、規(guī)劃、林業(yè)等部門，但是部門之間缺乏協(xié)調(diào)與合作，彼此間配合困難制約著改革的進程。

2.4.3 法律觀念淡薄 農(nóng)村居住的大部分人世世代代都是農(nóng)民，學歷比較低，缺乏對法律和法制觀念的認識。經(jīng)常接觸的一些封建迷信思想。通常重禮教而輕法律規(guī)范，遇到糾紛優(yōu)先考慮的是當?shù)氐娘L俗習慣，而不考慮法律上的何規(guī)定。一些農(nóng)民改變宅基地用途而不考慮后果，由宅基地引起的民事糾紛也不在少數(shù)，因此在宅基地管理的實際操作中存在諸多障礙，難度很大。

3 宅基地所有權(quán)實現(xiàn)的完善路徑

3.1 強化管理權(quán)能

3.1.1 科學合理進行規(guī)劃 一是合理制定村莊長遠規(guī)劃。規(guī)劃時應(yīng)當與專業(yè)規(guī)劃人才進行協(xié)商，在不喪失本地地域特色的條件下，共同制定出適合本村莊的長遠的規(guī)劃方案。二是合理規(guī)劃。規(guī)劃時應(yīng)該遵循合理分配、改善村民生活條件以及保護耕地的原則，對建設(shè)用地的使用數(shù)量進行嚴格的控制，科學制定建筑計劃，合理的對村民住宅區(qū)的數(shù)量、布局、范圍和土地使用情況進行規(guī)劃[18]。三是劃分功能區(qū)域。將住宅區(qū)與養(yǎng)殖區(qū)分離，優(yōu)化居住環(huán)境。四是調(diào)動成員積極性。村莊建設(shè)需要每一位成員參與，必須調(diào)動村民的積極性，讓村民參與決策，從而提升責任感，共同建設(shè)屬于自己的新家園。

3.1.2 細化認定分配標準 應(yīng)當在充分理解國家宏觀政策條件下，結(jié)合自身實際，細化各項標準，制定出操作性較強的落實方案。一是在資格權(quán)人的認定方面，由于娶妻、嫁女、離婚、出生、死亡等原因，成員變動較為復(fù)雜，為了避免矛盾的產(chǎn)生，應(yīng)統(tǒng)一成員資格的認定標準。在認定時需將認定形式標準與實質(zhì)標準結(jié)合，包含戶口和是否需要集體土地為其提供最基本的生存保障2個內(nèi)容。二是在宅基地分配方面。分配宅基地時，應(yīng)結(jié)合當?shù)卣貎Υ媪恳约俺蓡T數(shù)量，確定選擇一戶一宅的方式以及每戶具體面積。

3.1.3 優(yōu)化管理完善手段 宅基地改革進程中，管理層面不可缺位。因而需要做到以下幾點。一是改變管理意識與模式。探索新的管理模式，提高管理效率，新情況的產(chǎn)生需要新的解決對策。二是細化具體職責。政府和相關(guān)部門以及集體組織均有管理權(quán)，為了避免缺位和錯位情況，當對各管理主體的具體職責作出細化的規(guī)定。因村莊的特殊性，內(nèi)部具體問題的監(jiān)管和發(fā)現(xiàn)應(yīng)當落實到集體經(jīng)濟組織，政府及相關(guān)部門的管理偏向方向性的把握。三是配備技術(shù)儀器。國土資源管理部門應(yīng)當給經(jīng)濟組織配備技術(shù)儀器，定期組織技術(shù)人員深入基層維護儀器設(shè)備，如此可緩解因測量數(shù)據(jù)產(chǎn)生的矛盾。四是優(yōu)化檔案管理。改變傳統(tǒng)手寫方式，采用電子模式，設(shè)置專門管理人員進行檔案的整理、歸檔、保存，做到永久保存。

3.2 探索收益權(quán)能

3.2.1 完善相關(guān)法律規(guī)定 一是要完善《憲法》的相關(guān)規(guī)定。《憲法》第十三條規(guī)定公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。法律面前，城市居民和鄉(xiāng)村農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)也應(yīng)當是平等的，應(yīng)該在最大程度上保障集體的財產(chǎn)權(quán)。所以在相應(yīng)《憲法》條款應(yīng)當增加集體經(jīng)濟組織對集體土地享有“收益權(quán)”的規(guī)定[19]。二是要修改《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容。在全面依法治國的背景下，不僅要堅持憲法統(tǒng)領(lǐng)地位，也要及時對相關(guān)的下位法進行修改和完善。目前宅基地相關(guān)的法律規(guī)定，主要零散地出現(xiàn)在《民法典》《土地管理法》以及《農(nóng)村宅基地管理辦法》中，這些法規(guī)并未對集體經(jīng)濟組織享有宅基地“收益權(quán)”做出細化的規(guī)定。因此，有必要在《土地管理法》中細化所有權(quán)主體的“收益權(quán)”內(nèi)容[20]。

3.2.2 制定合理分配比例 分配比例是分配制度的核心內(nèi)容，為了實現(xiàn)公平，學界也一直探索合理的分配比例。馬恒升等基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)認為農(nóng)民、農(nóng)村集體、政府三者之間的收益比例為4.47:1:5.08[21]；朱從謀等基于義烏“集地券”認為政府、村集體與農(nóng)民之間的分配比例為40:11:49[22]。總之，不論具體的分配比例是多少，收益的絕大部分應(yīng)屬于成員。筆者認為集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人可以分享10%～20%比例的收益，10%～20%的收益既不會使成員的財產(chǎn)利益受到嚴重的侵害，同時也使得集體組織的收益得到增長，又彰顯了所有權(quán)的價值，是一個雙贏的局面。比如陜西省西安市高陵區(qū)對閑置農(nóng)房出租收益做出規(guī)定，按照農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟合作社9:1的比例進行分配，將10%收益歸集體所有，具有一定合理性與參考價值。

3.2.3 加強收益使用管理 本著“取之于民，用之于民”的原則，集體經(jīng)濟組織獲得的收益，應(yīng)當用于本村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如村莊的道路、水電、環(huán)衛(wèi)、綠化、基礎(chǔ)公共設(shè)施等資源的配置上，不該挪作私用。應(yīng)當做到以下幾點。一是規(guī)范程序。規(guī)范的程序是落實基礎(chǔ)建設(shè)的第一步。對集體所有權(quán)產(chǎn)生的收益，3萬元以下資金的使用可由主任單獨決定，3萬～10萬元資金的使用由小組委員會討論決定，10萬元以上資金的使用應(yīng)由村集體大會或者村民代表大會討論表決決定。二是資金透明化、合理化。財產(chǎn)的使用情況應(yīng)進行公開做到透明化，一切支出有據(jù)可依，且使用金額在合理地使用范圍內(nèi)。三是設(shè)立資金管理組織。設(shè)立專門管理收益的組織是有必要的，避免資金掌握在一人手里，財務(wù)處統(tǒng)一對資金進行管理，并定期召開村民大會對資金的使用情況做出說明，做到公開化透明化。

3.3 落實處分權(quán)能

3.3.1 明確權(quán)利行使主體 目前集體組織和村委會二者的功能和資格存在錯位，雖然村莊在未設(shè)立集體經(jīng)濟組織的情況下村委會可以代為行使相關(guān)職能，但是這只是一個方向性的規(guī)定，缺乏可操作性。為了維持法律的穩(wěn)定性，應(yīng)修改《憲法》《民法典》《土地管理法》等的相關(guān)條款，統(tǒng)一法律條文規(guī)定[23]。村民委員會主要行使的是行政與社會組織職能，以村民自主管理村務(wù)為核心內(nèi)容，若確定村民委員會為權(quán)利行使主體，經(jīng)濟職能將會被忽視，且《民法典》未賦予村民委員會法人資格，所以不宜確定其為權(quán)利行使主體。集體經(jīng)濟組織是以生產(chǎn)經(jīng)營為目的的經(jīng)濟組織，主要行使的是經(jīng)濟職能，能夠最大程度維護村民經(jīng)濟權(quán)益，且《民法典》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人資格。綜上，應(yīng)當在《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律規(guī)范中，統(tǒng)一確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為權(quán)利行使主體。

3.3.2 細化處分權(quán)利范圍 權(quán)利的細化不僅可以更好地行使權(quán)利，也可以防止權(quán)力的濫用和擴張。一是制定《宅基地使用權(quán)管理條例》。緊密結(jié)合法律學家與實務(wù)界學者的觀點，制定符合村莊實際情況的《宅基地使用權(quán)管理條例》，條例中應(yīng)明確宅基地使用過程中的審批程序、宅基地的認定標準、宅基地面積標準、違規(guī)的處罰標準以及集體與村民之間的權(quán)利與義務(wù)等，強化村集體對宅基地的管理行為，對用地秩序規(guī)范調(diào)整。二是要明確內(nèi)容。集體經(jīng)濟組織行使處分權(quán)是為了滿足集體中大多數(shù)人的權(quán)益，為了實現(xiàn)集體成員的生存、享受和發(fā)展所需要的資源和條件所做出的處分決定，相關(guān)法律也應(yīng)當對其中的生存、享受、發(fā)展內(nèi)容予以明確。對集體經(jīng)濟組織在何種情況下可以行使處分權(quán)加以規(guī)定，實踐中要具有可操作性。集體經(jīng)濟組織要做到法無明文規(guī)定的行為不可為，人為的對集體權(quán)利的擴張進行限制[24]。

3.3.3 限制政府過多干預(yù) 考慮到村莊的可持續(xù)發(fā)展以及政策的特殊性，公權(quán)力的適度干預(yù)對宅基地改革十分重要[25]。應(yīng)當做到以下2點。一是公權(quán)力要把握“度”的界限。實踐中存在的問題是公權(quán)力對“度”的把握不準，“度”的界限在哪里，目前尚未做出規(guī)定化的規(guī)定，因而公權(quán)力對“度”的把握具有主觀性，不小心就會“過度”，影響組織權(quán)利的行使。所以應(yīng)當對“度”做出細化規(guī)定，從而更好地推進宅基地改革。明確公權(quán)力對集體組織的處分權(quán)行使主要起引導(dǎo)作用。在宏觀予以把控，不應(yīng)具體插手管理村莊事務(wù)，進行過多的干預(yù)。二是集體經(jīng)濟組織行使權(quán)利不受過多干預(yù)。集體經(jīng)濟組織為特別法人，在符合整體規(guī)劃的條件下，集體經(jīng)濟組織可以不受公權(quán)力的過多干預(yù)，來實現(xiàn)宅基地的自主配置。對涉及宅基地所有權(quán)的事項以及其他重大事項的，可召開村民大會或者村民代表大會對該項事件展開討論、表決及落實。

3.4 健全監(jiān)督權(quán)能

3.4.1 成立監(jiān)管自治組織 從集體中選出人員組成專門的宅基地監(jiān)管自治組織，處理本村宅基地相關(guān)問題。余江縣在改革過程中大約1050個村都建立了村民事務(wù)理事會，處理宅基地事務(wù)。充分尊重集體成員的意見。重大事項實行民主討論與民主決策，并由村民事務(wù)理事會予以監(jiān)督和管理。充分保障成員的知情權(quán)。將村莊宅基地流轉(zhuǎn)和資金使用情況向成員公示，實現(xiàn)了公開、公平、公正[26]。在余江縣的宅基地改革中，村民事務(wù)理事會發(fā)揮了重要的作用。其他地區(qū)可以學習借鑒余江模式中的理事會模式，同時監(jiān)管人員要確保是多元的，包括黨員、村民、村干部等多種身份的人員，利于相互監(jiān)督。

3.4.2 加強政府合作指導(dǎo) 宅基地管理不僅是村莊內(nèi)部的事務(wù)，還可能會涉及本級國土資源、公安、規(guī)劃、林業(yè)等部門。政府及相關(guān)部門應(yīng)當積極引導(dǎo)村莊宅基地改革、同時加強政策宣傳力度、加大對集體經(jīng)濟的支持力度。宅基地改革應(yīng)當采取的方式為政府引導(dǎo)與集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)，充分發(fā)揮村民集體的自我管理能力。鼓勵村民參與到農(nóng)村宅基地管理當中，激發(fā)其積極性、主動性，從而形成推動改革、強化管理的強大合力。只有加強與政府部門之間的互聯(lián)互通，才能有效地貫徹落實法律政策，加快宅基地改革進程。

3.4.3 嚴格監(jiān)管責任追究 嚴格監(jiān)管是遏制權(quán)力腐敗的重要環(huán)節(jié)和重要手段。如果沒有問責制或者責任追究的力度弱，那責任將流為形式。對于集體收益分配等監(jiān)管工作，應(yīng)當由政府及相關(guān)部門進行監(jiān)督和管理，對擅自侵占、挪用集體收益等行為，當由相關(guān)部門責令改正，并對相關(guān)責任人員給予處分及處罰。如果行為人實施的行為構(gòu)成犯罪，應(yīng)及時移交給司法機關(guān)并追究其相關(guān)刑事責任。若相關(guān)國家工作人員在監(jiān)管過程中有越權(quán)、濫用權(quán)力等失職行為，根據(jù)情況應(yīng)當對失職的單位和個人給予行政處分，讓監(jiān)督責任制真正落實。

4 結(jié)論

當前中國正處于全面建成小康社會的決勝階段，當務(wù)之急是解決三農(nóng)發(fā)展中存在的問題，進而縮小城市與鄉(xiāng)村之間產(chǎn)生的差距。目前因法律制度的不健全及運行機制的失調(diào)使得宅基地所有權(quán)的實現(xiàn)面臨困境，在一定程度上損害了集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。2018年發(fā)布的中央一號文件中提出我國將進行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的實踐探索，改革試點工作也一直在穩(wěn)步推進。落實宅基地所有權(quán)，探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)的實現(xiàn)形式，是深化宅基地制度改革的重要內(nèi)容，對充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能具有重要作用。