突發公共衛生事件應急物資準備的研究
——以新冠肺炎疫情為視角

王晨，鄒丹丹，趙娟，孫明雷，梁立波，2

1. 哈爾濱醫科大學衛生管理學院，黑龍江 哈爾濱 1500812. 國民健康社會風險預警協同創新中心，上海 200030

2019年末，新型冠狀病毒肺炎(coronavirus disease 2019, COVID-19)突然暴發，隨著感染人數的不斷上升和感染范圍擴大，新冠肺炎疫情已然成為全球衛生問題。在這場疫情防控的攻堅戰中，國際國內衛生應急物資短缺新聞頻頻曝出，緊急求助信息不絕于網絡，一線地區救援物資尤其是防護物資頻頻告急，部分一線工作者暴露在病毒下，在威脅一線工作者生命安全的同時也增大了傳播風險，深刻影響著疫情防控工作，令人心痛。應急物資，尤其是防疫物資的短缺成為疫情防控的“痛點”環節，也為應急物資準備工作敲響了警鐘。

雖然2003年非典疫情暴發后，我國越來越意識到應急準備的重要性，應急物資準備工作也隨著應急管理制度的不斷完善取得了很大進展[1]，但在此次新冠肺炎疫情的“大考”中，應急物資準備工作還需要進一步完善[2]。“艱難困苦，玉汝于成”，只有根據疫情經驗教訓，不斷反思與改進，才能進一步提升應急物資準備能力，減少問題的發生。而這項工作的完成不僅需要國家完善應急物資儲備制度，在應急準備中提供具體的、可操作化的方案，還需要社會與公眾的共同參與，助力應急物資準備工作，才能在疫情來臨時及時供給，做到拿得出、調得快、用得上。時代雖然在變化，但是人類與病毒的抗爭不會停止，突發公共衛生事件也會再次暴發，完善應急物資準備和保障制度正當時。因此本文將以新冠肺炎疫情為視角，研究突發公共衛生事件背景下的應急物資準備，這對于健全中國應急物資儲備制度，提高在面臨突發公共衛生事件時應急體系的響應速度和應對能力具有重要意義。

1 應急物資概念及國內外應急物資準備制度體系分析

應急物資是指突發事件應對過程中所需要的各類物資，在突發事件應急救援處置過程中發揮著極其重要的作用。從廣義講，凡是在突發公共衛生事件應急應對的過程中所用到的物資都可以稱為應急物資，包括應急前準備、緊急救援、應急后處理等環節需要的所有儲備物資以及設施設備[3]。狹義的應急物資主要指滿足應對突發事件的過程中，對事先儲備的能夠迅速調集和分配的物資。應急物資涉及多方面多種類，從宏觀角度可分為“通用型物資”(一般通用，臨時采購難度小)和“專業性物資”(滿足不同突發公共衛生事件，專業性較強)，應急物資管理是應急工作中的重要環節之一。

美國建立了以州為主、上下聯動的應急物資管理體系，強調屬地為主、分級響應、標準運行[4]。我國自2003年非典疫情暴發后高度重視應急物資準備工作，在《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法案中對于應急物資準備都做出了相關規定，形成了中央、省(自治區、直轄市)、市(縣級市)三級政府應急物資儲備體系[5]，中央級應急物資儲備是國家應對大規模突發事件的重要物資保障，主要包括24個中央應急儲備資源庫；省級應急物資儲備是我國政府應急物資儲備的主要組成部分，各省份根據需要建立本省的應急準備資源庫；部分縣級根據本地災害類型也儲備了相應的應急物資。應急儲備方式主要分為三種：一是政府儲備，即通過儲備庫調用應急資源；二是協議企業儲備，政府與生產企業簽訂協議，調用企業儲存的應急物資；三是生產能力儲備，政府與生產企業簽訂協議，企業在應急物資緊缺時迅速投產和轉產，滿足生產供應。

2 新冠肺炎疫情應急物資準備問題的原因分析

由于突發公共衛生事件具有突發性、偶然性、難預測性、影響大等特點[6]，尤其是隨著時代的發展和科技水平的進步，事件之間存在著復雜的相互作用關系。因此當傳染病疫情暴發時，短時間內感染人數的極速增長和疫情帶來的社會活動關系改變必然會導致應急物資的暫時短缺，任何一個國家或地區都很難做好萬全的準備。但這一特點也提示著，應對突發公共衛生事件就是一個與時間賽跑的過程，必須提高應急物資準備的整體效能，將應急準備工作常態化，才能在疫情來臨時及時供給，做到拿得出、調得快、用得上。而新冠肺炎疫情作為應急準備工作的一次重要實踐，在疫情應對過程中所暴露出的如下物資準備問題和不足需要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。

第一，應急物資保障制度缺乏法律支撐和統一規范化的準備標準。雖然我國已經頒布《突發公共衛生事件應急條例》《中華人民共和國突發事件應對法》等法律法規，個別單行法中也建立了應急物資儲備制度，但并未成為普遍做法，規定本身也非常簡單，缺乏統一規范化的應急物資儲備法律[7]，在疫情暴發后，各有關單位對于物資管理的目標、任務各不相同，資源共享不足。第二，缺少突發事件的危機預警機制。在疫情暴發后，武漢地方政府的預警失誤是疫情迅速擴散的一個重要原因，不同省市認識與風險意識的差異也使得在疫情的處置過程中應急響應速度、應急物資的準備、調用和及時供應存在差異。要完善危機預警機制，做到應急物資的早準備，從容應對。第三，物資儲備過度依賴實體物資儲存，儲備不合理。在疫情暴發后，部分省市出現應急物資儲備不足(尤其是防護服、護目鏡、醫用口罩、消毒酒精等一線醫療防護物資的短缺)、現有的應急儲備物資存在過期和不合適等現象。第四，物資信息發布不及時，分配滯后。現有的應急物資調配運輸指揮機制不健全，部分省市缺乏統一的信息平臺和運輸指揮調度機制，在應急物資的分配方面存在爭議。在疫情暴發后，一些重點地區與定點醫院出現物資告急現象，雖然通過社會捐助募集了大量物資，但由于物資信息不能及時發布、應急物流能力不足、供需信息出現偏差等原因，無法及時有效滿足需要，對疫情防控工作造成影響。另外，群眾的日常應急儲備不足，缺乏應急準備意識。

3 新冠肺炎疫情物資準備問題的應對策略

3.1 完善頂層設計，建立健全科學統一、常態化應急物資準備制度體系

雖然我國在多項法案中都提到了應急物資管理工作，但是尚未出現統一規范化的應急物資儲備法律，同時由于應急物資準備實行分類管理，在實際操作中容易出現缺乏科學性儲備不合理、統一標準儲備要求不清晰等現象，亟待建立統一規范化的應急物資準備體系。一是國家需要在制度體系中明確突發公共衛生事件里的牽頭部門，多部門聯合保障應急物資，明確各部門在應急物資供應中的責任和義務，在實際應對中快速形成協同機制。二是健全在物資儲備、生產、采購、運輸、配送等流程的技術平臺與統一規范化標準，完善相關法規與技術指南，使物資準備工作中能夠迅速對接[8]。三是完善物資儲備地區聯動機制。中國幅員遼闊人口眾多，物資儲備除需要根據本地區特點和倉儲量確定物資儲備種類和數量外，政府部門還應該建立應急物資的調運聯動機制，地區間通過物資聯動提高物資的使用效率，相鄰地區還可以根據應急物資需求的相似性聯合儲備，確保緊急情況下的物資互通。四是根據應急物資儲備的不同層級和機構，出臺可參照的應急物資管理辦法，確定應急物資儲備最低限度，使突發公共衛生事件暴發后能夠迅速獲得應急物資資源。此外，在疫情的防治與應急準備工作中，疫情的早發現具有十分重要的作用，需要我們進一步完善疫情上報制度體系，除去針對醫療機構的網絡直報系統外，設置監督機制，檢查、督查報告系統的及時性、敏感性與報告率；鼓勵正當監督舉報行為，發揮新聞媒體與大眾的監督作用；健全問責制，促進有關部門的工作人員履職盡責，對于未履行、不當履行或者違法履行行為進行嚴懲。

緊急情況常常瞬息萬變，現有的法律制度難以適應疫情的快速發展，可以基于應急條例的授權，在緊急狀態下政府決策者應當具有一定的決策空間，因時而動，因勢利導，在此基礎上需要建立健全相應的激勵機制、容錯機制，通過建立指標體系和判斷標準鼓勵科學探索[9]，包容在緊急決策過程中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤錯誤和無意過失，區分明知故犯、謀取私利、踐踏底線的違法亂紀行為；與容錯機制匹配的糾錯機制可以使決策者在出現失誤后及時汲取經驗教訓，避免越做越錯。

3.2 扎根日常物資管理，重視危機預警工作，培養危機管理意識

由于新冠肺炎疫情的暴發迅速和發展迅速，短時間內對于應急物資的需求巨大，物資短缺成為緊急情況下的必然結果。但是部分地區在疫情發生早期，應急響應速度及時，能夠快速進行應急物資調用和供應工作，反映出危機預警機制的有效反應，應急準備系統在危機尚未完全形成前具有的靈敏性。完善危機預警機制除了建立常態化的物資準備制度體系和預案體系外，還需要提高有關部門危機管理意識和在日常物資儲備中形成動態儲備體系。提高危機管理意識，一是需要有關部門領導在危機暴發前具有憂患意識，居安思危，并在日常檢測預警、預防準備、模擬測試等行動中重視各項風險節點，及時采納智囊團的合理建議，及時識別和防范危機；二是在危機暴發時具有底線思維，即進行事前的界限設置，在危機暴發時做好最壞打算，進行風險研判后及時決策處理；三是具有全局意識，以人民為中心，把握疫情控制與經濟社會正常運轉、公民權利均衡保護之間的平衡。風險防范意思和危機意識能夠敏銳察覺突發公共衛生事件中的發展過程并及時應對[10]。

此外，當前我國應急物資儲備呈現通用化和大眾化的特點，對于專業化物資的儲備較少，應急物資配置主要以經驗為主，缺乏科學性和前瞻性[11]。但由于應急物資需求本身具有時效性、不確定性等特點，且受到人財物的限制，因此在日常的物資儲備中，需要構建科學的分級物資儲備體系。在重大疫情背景下，中央物資儲備需要更加強調整體布局，而地方差異性大，應該在考慮本地潛在風險與實際情況基礎上因地制宜，進行選擇性物資儲備[12]，避免浪費。同時在物資儲備過程中，考慮到物資的需求和供給能力關系、應急物資需求、應急物資使用期限等，合理確定物資儲備數量，根據供給能力關系確定物資儲備的上限，需求決定物資儲備的下限，避免浪費。應急物資的日常儲備需要綜合考慮將應急物資的儲備、采購、使用相統一，形成動態的儲備體系。

3.3 多措并舉，推動危急時刻應急物資供應有效運轉

全國發改委數據顯示，2020年2月29日全國口罩日產能達1.16億只，但由于口罩需求量大，仍有部分地區出現“一罩難求”現象，因此疫情防控中應急物資不能只依靠實物儲備，還應拓寬應急物資渠道，建立政府、企業、社會之間的聯動平臺，保障物資的有效供給。首先，完善政府應急儲備模式。截止2016年，我國已經建立起16個中央應急儲備庫和地方應急儲備體系，但是仍然存在應急管理機制不暢通，區域分布不均等問題[13]，因此在進行應急物資儲備選址規劃時，應該綜合考慮救援的緊迫性和儲備的可能性，以人口規模、生產力水平、交通便利程度為標準。除了儲備中心的建立外還應建立應急物資的信息化平臺，實現物資數據的傳遞更新。其次，充分發揮生產企業的原料、生產和儲藏優勢，與企業簽訂協議，對于應急物資進行物資儲備和生產能力儲備，隨時準備補充短缺物資。再次，通過市場手段發動社會力量，但是需要注意調控由于“哄搶”造成的物價飛漲現象，合理制定價格監管措施。最后，積極開展國際合作，通過簽訂應急醫療物資相互協定等方式吸納國際資源[14]。此外，在必要時還可開通社會捐助渠道，借助慈善機構及愛心人士緩解應急物資短缺情況。

3.4 統籌需求，積極做好防護物資分配保障工作，實現物資保障動態平衡

新冠肺炎疫情的傳染范圍巨大，但是不同地區、疫情不同階段，感染人數和需求物資狀況存在差異，除了有效的物資儲備外，還需要完善應急物資的分配制度，確保儲備物資的有效供給。完善分配制度，首先需要組織間的相互協作。疫情期間物資儲備和分配體系涉及到多個組織，除政府部門間應該相互協作外，物資供給方、物流機構、疫情受災地也應建立起疫情物資的應急供給鏈協同管理[15]，在計劃、信息共享、標準規則等方面建立協同管理機制，通過協作平臺精確定位重點人群和重點機構的醫療防護物資需求，高效對接，保證疫區物資的有效供給和合理利用。其次在階段決策方面，傳染病疫情會經歷潛伏、擴散、暴發、穩定和終結五個階段[16]，不同疫情發展階段，對于物資的需求數量不一致，應當在不同階段采取不同的物資分配措施。疫情潛伏期，傳染范圍小，應該盡快明確應急物資的基礎儲備，掌握物資信息；疫情的擴散期，傳播態勢存在地區差異，可以根據區域環境特點對于物資動態調整；疫情的暴發階段對于物資的需求量大，應該采取多種手段盡量彌補物資空缺；疫情的恢復階段需求量減少，可能會出現供大于求的超量生產現象，應適當降低生產，或采取返倉策略吸納過剩生產力。同時對于居民日常生活物資供應與配給，需要優化物流配送方式，鼓勵基層創新，解決好“最后一公里”問題；關注孤寡老人、殘障人士等特殊群體證弱勢群體的基本生活。

3.5 綜合應用信息化、智能化手段，創新應急物資管理方式

傳統的物資管理在信息化背景下，很難滿足實際發展需要。為適應時代發展需要，應急物資同樣需要在信息化的基礎上，依托工業互聯網，對于應急物資進行管理。一是在應急物資儲備上，需要加強科技手段與應急物資的結合。在日常工作中運用信息化平臺或者計算機系統對于物資的出入庫進行數據記錄、核算和處理，方便數據的交流；對于不同品規的應急物資可以設置到期提醒和定期檢查；區域物資儲備情況相互溝通交流，進行合理的區域物資儲備，避免浪費；此外在物資儲存方式上，還可以在基層采用智能儲物方艙利用碎片地塊進行分散儲備，以緩解基層集中儲備困難所帶來的壓力。二是在救災應急物資供應上，在信息系統中可以預錄入不同突發公共衛生事件的物資組合方案，以便應急救援小組在緊急行動中可以迅速整理物資，節省時間；建立救災應急物資供需信息平臺，進行信息儲備[15]，實現物資數據的傳遞更新，精確調撥物資，避免因信息不對接帶來的救援物資短缺。三是物資配送上，智能物流運輸，保障物資供應交付。智慧倉儲的出現可以快速分析各類訂單，智能設備和機器人的使用可以在疫情期間實現無人化服務，降低傳播風險；引用集中配送模式，在傳統的管理方式下，物資配送主要由各供應商分散配送，集中配送能夠有效控制物資采購、配送過程中的安全風險，將配送環節進行合理劃分，從程序上消除隱患[17]；視覺識別技術還能自動檢測跟蹤運輸狀況，提高響應速度、預防貨損、提高運輸效率。

應急背景下依托工業互聯網對于應急物資的創新建設，需要政府、生產企業、互聯網公司等多部門協同作戰，避免信息孤島，形成平臺合力[18]。政府應主要發揮統籌管理能力，通過政策引導和保障調度平臺建設鼓勵支持互聯網技術應用，在危機監測與預警、應急演練、指揮協同、應急聯動等方面提升應急物資管理的科學化水平；生產企業將自身生產制造經驗和工業互聯網的智能應用模式相結合，實現應急物資的快速轉產擴能，還可依托工業互聯網平臺+標識體系，實現外協加工和協同制造；部分高新技術企業和互聯網公司可以根據自身資源和技術優勢，利用大數據打造疫情地圖和物資生產、需求與物流信息發布對接平臺等工具，地圖平臺提供疫情實時信息，有利于掌握疫情動態、明確防控重點，物資平臺可以根據需求單位和供應企業發布的信息，有效對接，實現物資生產需求的快速匹配。

3.6 提高群眾應急素養，保護和促進公眾健康

家庭作為最小的承載整體和突發事件的第一應對者，在突發事件后，家庭成員有效的自救和互救能夠最大程度的保障人們的生命財產安全。因此群眾應該養成應急意識，儲存一定量的生活物資和急救物資。一方面需要政府及社區的有效宣傳，增強居民的應急意識。第一，在疫情發展階段，有效宣傳病毒知識以及防疫手段，提高居民的防疫自我意識、有效開展防疫工作。第二，在疫情的輿論引導方面，加強輿論引導，通過官方媒體對于疫情數據、疫情信息的及時有效發布外，還有對謠言的辟除、正面形象的引導，使群眾以平穩心態積極應對疫情[19]。第三，在公眾的心理支持方面，除政府采取及時有效的疫情防控措施，媒體的正面報道樹立自信心外，部分醫院和高校還可開通咨詢熱線，消弭大眾恐慌。另一方面，權威機構可以發布應急手冊，根據居住環境、家庭成員構成、所在地區主要災害類型、家庭經濟狀況等定期編制并公布貯存物資清單，供民眾參考。

弱勢群體信息獲取能力不足，相較于其他群體存在數字鴻溝，經濟水平低，可獲取的資源局限，預防意識與緊急行動意識較弱，在疫情防控中處于被動地位[20]。目前弱勢群體的風險性大，且屬于公眾的“視野盲區”，亟待提升應急意識與應急準備能力，需要政府、社區、第三方機構多部門協調，建立弱勢群體應急信息服務保障機制，強化對于弱勢群體的疫情救助。

3.7 積極開展抗疫信息互通，國際合作抗疫是大勢

美國雖然應急管理工作起步較早，新冠肺炎疫情應對中反應速度較快。但是在實際操作中，由于聯邦政府的信息發布滯后欠準、州級與地區之間的協作互動機制需要提升、階層隔離等一系列問題的存在，截止2020年5月12日，美國新冠肺炎確診病例超過136萬，死亡8萬余人。

在全球化背景下，風險社會具有高度的不確定性和復雜性，需要轉變治理范式[21]。病毒不分國家不分種族，是全人類共同的敵人，只有秉持“人類命運共同體”的理念，積極推動國際合作，構建疫情防控的全球協作網絡才能實現合作共贏。在疫情暴發時，我國積極拓寬海外采購渠道，呼吁國際援助，截止2020年3月2日，共有71個國家與國際組織捐助醫療防護物資。阿里巴巴創立的eWTP(世界電子貿易平臺)利用全球供應鏈和數字化技術對于海外運輸技術實現無縫銜接，便利海外物資運輸，同時開設綠色通道募集海外物資。在國內疫情受控時積極向國外捐助資源、醫療協助，分享抗疫經驗，及時通報情況，推動疫情防控進程。因此，加強疫情治理全球多邊合作方式和機制建設，推動應急物資的國際援助體系和物流體系建設能更好發揮協同作用，推動疫情應對。

4 反思與小結

突如其來的新冠肺炎疫情強調了突發公共衛生事件背景下應急物資準備的重要性。應急準備工作中統一規范化標準、物資準備、物資信息、物資分配等方面還可以進一步完善。應急準備體系的建立與完善是一個長期的系統性工程，需要全社會的共同參與，在未來的應急準備工作中我們需要健全體制機制建設，借助科學化與信息化手段完善危機時刻物資的儲備、供應與分配方式，加強群眾的應急準備意識，同時在全球化大背景下，不斷推動疫情防控的國際合作，共同應對疫情。突發公共衛生事件絕不只有這一次，只有在危機中不斷反思與改進，吸取國內外相關經驗教訓，切實提高國家防范和應對各種風險的綜合能力，保障人民安全，維護社會穩定，才能更好迎接下一次挑戰。

利益沖突無