從新冠肺炎疫情防控看基層黨建引領社會治理的現實與路徑

烏蘭察布市委組織部課題組

新冠肺炎疫情防控是對基層黨建引領社會治理的一次壓力測試，也是對基層治理體系和治理能力建設的一場大考。為調查研究基層黨建在引領社會治理、加強治理體系和治理能力建設，特別是在新冠肺炎疫情期間夯實基層基礎、提升基層組織力上所發揮的作用，烏蘭察布市委組織部組建6 個調研組，向全市1319 個嘎查村和211 個社區的黨員干部群眾發放綜合數據統計表和電子調查問卷，通過回收有效問卷進行研究分析及實地調研，對基層黨建引領社會治理的路徑進行了深入探索。

一、基層黨建引領社會治理功能和作用發揮

黨的政治領導力在基層社會治理中發揮了核心作用。各級黨組織充分發揮謀劃全局和統籌協調作用，調動各種治理主體參與到基層社會治理中，構建共建共治共享的社會治理格局，提升基層社會治理水平。疫情發生初期，市委、市政府第一時間啟動突發公共衛生事件I 級響應，第一時間成立了應對新冠肺炎疫情工作領導小組和防控指揮部，統一指揮、統一協調、統一調度，形成了“一盤棋”抓統籌、“一把手”抓帶頭、“一竿子”抓到底的疫情聯防聯控工作機制。全市12 萬余名黨員通過推行黨員示范崗，建立黨員責任區，落實包組聯戶責任，切實構筑起聯防聯控、群防群治的嚴密防線。全市1251 個機關企事業單位的59941 名黨員干部職工下沉一線；11799 名農牧民和居民黨員主動認領黨員“先鋒崗”“志愿崗”“監督崗”等服務崗位，廣大黨員亮明身份、佩戴黨徽袖標，守護當地群眾的生命安全和身體健康。

黨的組織覆蓋力在基層社會治理中發揮了關鍵作用。通過健全基層網格化黨組織體系，推動組織共建、資源共享，對轄區黨委、兩新組織、樓宇小區等進行整合劃分，深化市委、旗縣市區黨委、蘇木鄉鎮（街道）黨（工）委“大三級”和嘎查村（社區）黨組織、網格黨組織、村民小組（小區）黨組織“小三級”組織體系，推動傳統社區黨建與駐區單位、新興領域黨建融合，確保黨中央的治理主張在基層得到全面貫徹落實。按照“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋”的原則，把網格陣地延伸到治理神經末梢，全市建立黨建網格7508 個（城鎮社區網格1982 個、農村牧區網格5526個），配備網格員10198 人，實現了“多網融合、一網統籌”。特別是疫情發生初期，各級黨委、政府充分發揮基層黨組織的組織優勢，在社區網格、城鄉出入口、公路關卡、小區卡口等疫情防控關鍵部位建立臨時黨組織1126 個、戰斗隊3880 個、防控點8138 個，真正讓黨旗在疫情防控一線高高飄揚。

黨的社會號召力在基層社會治理中發揮了積極作用。充分發揮基層治理縱向貫通、上下協同優勢，全市各級機關企事業單位全部下沉到蘇木鄉鎮（街道），把“黨建孤島”串聯成“黨建聯盟”。建立“1+1+N”聯系機制，統一為每個鄉鎮（街道）確定1 名牽頭領導、1 個牽頭部門和N 個包聯部門，推動機關黨組織整體報到、實時到崗，確保全方位摸排走訪、全覆蓋宣傳動員、全流程動態管理。工會、共青團、婦聯、工商聯、殘聯等把各自領域的力量都發動起來共同抗疫。國有企業、物業公司、兩新組織等橫向聯動，打破行政隸屬壁壘，破除各自為政障礙。無論是大機關還是小單位，都在街道社區黨組織統籌協調下開展防控工作，共同參與疫情防控和基層治理。分層分類落實市、旗縣市區、蘇木鄉鎮（街道）、嘎查村（社區）、村（居）民小組、居民小區、家庭和個人的防控責任。全市廣大普通黨員、退休干部、退役軍人、在家大學生、返鄉農民工、鄉賢人士等主動向所在黨組織“請戰”，全市10109 名志愿者投身抗疫一線，服務嘎查村（居民）171.1 萬人。

黨的創新推動力在基層社會治理中發揮了重要作用。建立“智能媒體”大數據管控機制，啟用全國第一條城市區塊鏈疫情防控網絡“防火墻”——“烏麗吉”城鄉服務管理平臺。在全市各地全面推行“烏麗吉”微信公眾號，部署“烏麗吉”通行碼4 萬個，形成電子通行證，方便市民出入小區、超市等公共場所及乘坐公共交通工具。全面推進政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”，堅持以政治為引領、法治為保障、德治為先導、自治為基礎、智治為支撐，提高社會化、法治化、專業化水平。業委會、物業和居民行動起來，共同制定特殊時期的“村規民約”“小區公約”“行業規章”，自發組建志愿隊伍配合社區開展疫情防控管理。全市廣大黨員干部以“走進群眾、服務群眾、引導群眾”為抓手，在抗疫一線踐行初心使命。走進千家萬戶，開展全覆蓋摸排，實行“一樓一志愿”“一日一巡查”“24 小時卡點值守”，確保疫情防控無死角、零遺漏。整合基層黨建、社會治理、行政審批、社區管理、便民服務五大網絡，打造“五網融合”抗疫智慧黨建平臺。打通服務群眾“最后一米”，設立樓院長、代辦員，讓群眾在最近的地方得到最需要的服務。

黨的服務保障力在基層社會治理中發揮了支撐作用。各級財政安排下達新冠肺炎疫情應急經費超過2 億元，在最短時間內建成隔離區、觀察點，解決患者住院難、看病難等一系列問題；市委組織部劃撥黨費100 萬元，支持基層黨組織疫情防控工作。全市廣大普通黨員自愿捐款支持新冠肺炎疫情防控工作，帶動社會力量和群眾捐款捐物累計超過4600 萬元。落實降低物業房租、貸款貼息、減免稅收等“一企一策”穩產穩崗措施，解決企業復工復產難題。啟動重大項目“集中審批周”活動，對99 家企業申報的141 個擬開工項目進行集中審批，辦結審批事項171 項，辦結率90%以上。召開網上“春風行動”招聘會9 場，發布用工信息356 次，農牧民工參加線上招聘7808 人次，達成就業意向1043 人次，網上簽訂就業協議139人。成立了農牧民工服務專班，及時了解掌握企業用工需求和返鄉農牧民工返崗復工需求，幫助17.3 萬農牧民工實現就業。

二、基層黨建引領社會治理存在的問題和短板

一是管理體制有短板。社會治理如同“九龍治水”，組織部門抓黨建，民政部門抓自治，政法部門抓法治，宣傳部門抓德治，還有一些具體職能分散在其他多個部門，缺乏統籌協調。上級政府部門把任務通過屬地化管理下放給鄉鎮街道，但基層政府對絕大部分事務都沒有相應的項目決策權、資源調配權和行政執法權，或因缺少配套措施難以落實。嘎查村（社區）干部大量時間精力用于填寫報表和迎接檢查等工作，偏離服務職能，工作顧此失彼，導致抓群眾服務、抓社會治理投入精力不足。

二是工作機制存在薄弱環節。聯動機制沒有形成，市、旗縣市區、蘇木鄉鎮（街道）“大三級”的領導作用發揮不夠到位，嘎查村（社區）、網格、村民小組（小區）“小三級”的聯動還不協調，“書記抓、抓書記”仍未形成常態化、制度化。烏蘭察布雖然在自治區率先建成了旗縣市區社會治理信息化指揮中心和街道社區級管理服務平臺，但平臺數據更新不及時，數據共享還未完全實現，無法實現信息的動態更新與維護，造成“智慧社區”作用發揮不明顯。疫情防控中，整建制物業在社區黨組織的領導和業委會的監督下發揮了一定作用，而一些老舊小區的準物業和單體樓的自然物業，說到底就是靠居民集體出資，雇用一些老人從事看大門、維護日常衛生等工作，在疫情期間幾乎沒有發揮作用。

三是隊伍建設有欠缺。嘎查村干部能力素質偏低，全市報名回村任職的有1329人，其中35歲以下953人，已經納入了嘎查村后備力量，進行動態管理。但全市嘎查村干部50 歲以上的仍有3813 人、占53%，大專以下學歷的有5971 人、占83%，老齡化、低學歷現象嚴重。專職社區工作者比例較低，全市共有社區工作者2076人，其中專職工作者1155 人，占比僅為55.6%，持有社工證的社區工作者199 人，占比不到10%。在職黨員進社區、共駐共建等工作機制還不健全，日常工作參與度不夠，“八小時之外”發揮作用效果不明顯，缺少在小區亮身份、開展服務的意識。無職黨員多為老弱病殘，履行黨員義務的能力較弱，在脫貧攻堅、鄉村振興和鄉村治理中示范帶動能力不強。

四是組織體系碎片化。區域共治工作機制還不完善，基層黨組織依然存在組織覆蓋不全面、聯動工作不扎實的問題，各地雖普遍成立了街道聯合工委和社區聯合黨委，但對成員單位約束力不強，解決重點難點問題的手段不多。非公企業和社會組織由于黨員流動性大，部分黨組織僅剩個別黨員或成為空殼黨組織，導致黨組織和黨員作用發揮不力。在互聯網、商務樓宇等新興領域，實現基層黨組織有效覆蓋尚存在較大難度。社區網格化治理工作存在劃分不精細、作用發揮不到位等問題，一些社區網格設置不合理、不科學，簡單按小區劃分，導致工作任務重、服務半徑大、治理有難度。對個體工商戶和民辦非企業單位，黨組織很難覆蓋到位，造成了一定的防控盲區和死角。同時，嘎查村網格化治理工作處于剛剛起步階段，存在簡單以自然村為單位劃分網格、設置不夠精細、人員力量不足等問題。

五是基本保障有困難。嘎查村社會治理的經濟基礎較薄弱，結構不優、質量不高、規模體量小、可持續性不強、抗市場風險能力差的問題比較突出?；鶎咏M織基礎保障水平低，嚴重影響了基層治理的工作積極性和能動性。由于財政困難、化債任務重，嘎查村干部報酬待遇、村組織工作經費、黨組織活動經費都存在標準不高、發放不及時的問題。特別是當前嘎查村干部報酬待遇與經濟社會發展水平不相適應，與嘎查村干部當前越來越繁重的工作任務不相適應，嘎查村干部崗位吸引力不強，難以吸引優秀人才，嚴重制約了基層治理工作水平的提高。

三、基層黨建引領社會治理路徑的思考與探索

一是創新基層黨建引領社會治理體制機制。強化基層黨組織政治核心作用，加強基層黨組織對其他組織的集中統一領導，發揮好基層黨組織牽頭抓總、協調各方的引領作用。全面推行嘎查村、社區黨組織書記、主任“一肩挑”，有序推進嘎查村、社區“兩委”班子成員交叉任職，深入推進“基層黨組織核心引領行動”。重點圍繞社會治理重心下移、人員下沉、事權下放、經費下劃“四項改革”，推動職責職權合理下放，權責對稱，推進基層減負增效。進一步明確組織、政法、宣傳、統戰、農業、民政、扶貧、住建、環保等部門職責分工，建立社會治理聯席會議制度和輪值書記制度，打通部門壁壘，真正形成社會治理“一盤棋”格局。

二是健全基層黨建引領社會治理組織體系。縱向上，要擴大黨的組織覆蓋。明確“大三級”黨建引領社會治理的職責任務，市委抓好規劃指導，旗縣市區委具體指導推動，發揮好“一線指揮部”作用，蘇木鄉鎮街道黨（工）委統籌協調推動轄區內各領域黨建工作，強化社會治理“龍頭”帶動作用。完善嘎查村（社區）黨組織、村民小組（小區）黨組織、網格黨組織“小三級”組織架構，形成高效聯動、上下貫通、運轉靈活的組織體系。橫向上，要激活基層治理的神經末梢。推行鄉鎮街道“大工委”制和區域化黨建聯席會議制度，把區域內關系互不隸屬、層級高低不同、領域多元多樣的各類黨組織和市、區結對聯系部門連接起來，構建區域統籌、條塊協同、優勢互補的區域黨建共同體。

三是加強基層黨建引領社會治理隊伍建設。建設熱愛基層、素質過硬、善于治理的嘎查村干部隊伍，注重從致富帶頭人、高校畢業生、退役軍人、退休干部、返鄉人員中培養選拔嘎查村“兩委”干部。探索推行機關事業單位在職干部到村任職，鼓勵駐村干部轉任嘎查村干部，享受嘎查村干部待遇報酬，吸引優秀人才到村任職。建強社區工作者隊伍。加強社區工作者職業體系建設，大力推動社區工作者崗位職責清單化、進入渠道規范化、能力素質專業化、職級薪酬階梯化、績效考評科學化。注重吸引政治覺悟高、熱愛社區事業、熱心服務群眾、具有一定專業素養的人才到社區工作。建強基層黨員隊伍。健全完善嘎查村發展黨員制度，擴大嘎查村青年黨員發展數量。健全完善農村無職黨員發揮作用制度機制，大力引導農村外出務工黨員、退休返鄉黨員、退役軍人黨員、種養大戶黨員積極參與鄉村振興，牽頭領建產業基地、領辦農業合作社。

四是完善基層黨建引領社會治理工作方式。農村牧區推行旗縣市區、蘇木鄉鎮、嘎查村黨組織、嘎查村民黨小組四級網格治理模式；城市社區以小區為單元，以戶數為基礎，根據地域、居民、駐區單位、商戶、黨組織和黨員等情況，按照每300 戶左右劃分網格，配備網格長、協管員、監督員、衛生員等。推進信息化整合。按照“力量整合、功能集成、便捷高效”的原則，運用現代科技信息技術手段，探索構建“1+6+4”基層綜合治理指揮體系，完善集發現問題、解決問題、辦理反饋、監督評價為一體的閉環式管理流程，實現網格員隊伍、基層干部隊伍、行政執法隊伍等力量線上線下聯動指揮。加快推動“互聯網+政務服務”向基層延伸，開展代繳代辦和審批結果快遞送達等便民服務，實現就近能辦、多點可辦、少跑快辦，打通審批服務“最后一公里”。

五是強化基層黨建引領社會治理要素保障。加快嘎查村集體產權制度改革，全面完成集體經濟組織重新組建工作，持續加大扶持力度，探索多元化發展途徑，提升造血能力，提高集體經濟的發展質量。引領龍頭企業與建檔立卡貧困戶建立利益聯結機制，設立應急儲備資金，為鄉村治理和鄉村振興奠定堅實的經濟基礎。加大財政保障力度，將基層組織活動經費和公共服務運行經費、嘎查村（社區）干部基本報酬、嘎查村（社區）服務設施和信息化建設經費、網格化服務管理經費、人才培養培訓經費等納入財政預算，對居民小區（網格）黨建引領社會治理工作給予專項經費補助。建立嘎查村干部職業化待遇報酬體系，健全嘎查村干部報酬和運轉經費穩定增長機制。支持嘎查村和社區干部參加基本養老保險和醫療保險，有條件可適當給予補助。建立激勵約束機制，完善容錯糾錯機制，鼓勵基層大膽探索、改革創新，激發基層干部干事創業內生動力。