論“以人為本”理念在北京市停車難問題中的應用

摘要：以人為本，不僅主張人是發展的根本目的，回答了為什么發展、發展“為了誰”的問題;而且主張人是發展的根本動力，回答了怎樣發展、發展“依靠誰”的問題。“為了誰”和“依靠誰”是分不開的。人是發展的根本目的，也是發展的根本動力，一切為了人，一切依靠人，二者的統一構成以人為本的完整內容。只講根本目的，不講根本動力，或者只講根本動力，不講根本目的，都是不恰當的。

關鍵詞：以人為本;停車難題

筆者認為“以人為本”的理念不應只體現在政府對公務員、企業對其員工的內部管理中，而是在生活中的各個環節，在政策制定、執行的過程中堅持一切為了人（人民群眾），一切依靠人（人民群眾）。“重視人的需要”是“以人為本”的一條重要原則。筆者認為政策的好壞的評價標準是其是否切實地滿足了人民群眾的需要，只有能夠真正造福于人民，貼合群眾需求的政策才是有利于人民生活的好政策。故而，在一項政策出臺前政府可通過了解人民群眾的需要把握政策制定的方向;在政策出臺后，政府可根據市場提供的信息了解到此項政策的制定和實施是否真的恰當，從而逐漸完善政策，促進人民更好地生活。所以政策往往也是社會問題應運而生的產物。

在本篇文章中，筆者將“以人為本”理念融入北京市“大城市病”之一的停車難問題，分析北京市目前停車資源的供需情況，結合北京市居民對停車資源的感知情況，試圖提出可以有效緩解北京市居民停車難問題的方法。

一、研究背景及意義

近年來，北京市小汽車保有量雖增速放緩，但停車供需矛盾日益加劇，并且停車問題呈現核心地區向外圍地區加速擴散的趨勢。在北京市常住人口數量極大以及城市軌道交通路網密度仍低于國際化大都市（紐約、東京、倫敦）的背景下，公共交通的輻射力度不足，還不能完全取代傳統的出行方式，停車難問題一直困擾著北京城市居民，因此如何緩解和改善北京市的停車難問題對于北京建設和諧宜居之都具有較強的現實意義。

二、北京市停車資源供需分析

通過了解北京市現有停車資源的供需狀況，可以更加真實地了解到北京市居民對停車難問題的體會。

（一）北京市停車資源需求分析

1.傳統視角難以有效測度反映真實供需矛盾

機動車保有量增勢明顯減緩，但停車供需矛盾日趨加劇。北京市機動車保有量的變化趨勢可分為三個階段。初始增長階段（2000-2008 年），快速增長階段（2009-2011 年），和平穩放緩階段（2012 年-）。而機動車駕駛員保有量卻在呈快速上升趨勢。用車需求的人明顯增多，即使汽車保有量沒有增加，也會導致對跨區停車位需求的增加（比如在工作地點和工作地點之間，住宅與住宅之間，工作地點與住宅之間，住宅與生活娛樂場所之間等等），這就造成了目前北京市小汽車保有量增速放緩，但停車供需矛盾日益加劇，并且呈核心地區向外圍加速擴散的現狀（見圖 1）。

潛在需求難以測度，現有統計方式難以反映真實需求。當前一線城市普遍面臨的是抽象、潛在的停車需求快速增長和具體的停車資源供給不足之間的矛盾。傳統依據統計年鑒數據衡量停車需求的方式存在一些問題，會忽視掉一些抽象的需求。比如隨著租車行業的興起，對停車位的供需情況分析不能單從汽車保有量和停車位保有量這兩方面來解釋。這兩方面數據可以提供一個基本的參照，但是現實生活中停車真實需求數量往往很難通過統計手段來衡量。統計年鑒只對戶籍人口和常住人口進行統計，很難測度流動人口這個團體規模，但流動性人口這個團體也客觀存在用車和停車需求。從社會公平的角度來看，國內外國際化大都市的包容性也決定了其往往具備高流動性的人口特征。然而由于戶籍制度等原因，流動人口往往很難在一線城市獲得停車位資源。

2.用車時段過度集中和職住分離現象強化導致停車資源供需矛盾加劇

早晚擁堵高峰的形成反映居住和工作地點的用車時段過度集中的現狀。從早晚高峰交通指數分別來看，晚高峰交通擁堵程度高于早高峰，早高峰平均交通指數為 5.1，晚高峰平均交通指數為 6.2。早高峰期間城市居民由居住地點涌向工作地點，晚高峰期間城市居民從工作地點折返居住地點。出現早晚高峰反映了城市功能核心區居住職能弱化趨勢，進而產生職住分離現象。晚高峰擁堵程度高于早高峰一定程度上間接反映了工作職能集聚的功能核心區內停車資源供需矛盾比居住地點更為嚴峻的現象（見圖 2）。

城市內各區間“職住分離”強化導致停車資源供需矛盾加劇。職住分離和軌道交通路網密度不足以及換乘不便等種種因素共同作用造成人們對城市道路的使用和對停車位的需求依然較高。

分區來看，北京不同功能區人口分布狀況差異明顯。近年來，首都核心功能區的居住功能在逐漸弱化，核心區人口占全市人口比重出現顯著下降趨勢。城市功能拓展區和城市發展新區的居住功能在逐步強化，兩區人口占全市比重逐年上升。而核心功能區聚集了較多的工作單位，且多數單位向外圍疏解的動力不足，這就導致了城市交通出現“潮汐”現象。首都功能核心區、城市功能拓展區人口密度呈下降態勢。2014-2017 年，首都功能核心區人口密度由 23953 人/平方公里下降為 22416 人/平方公里;城市功能拓展區人口密度由 8268 人/平方公里下降為 7851 人/平方公里。城市發展新區、生態涵養發展區人口數量及人口密度呈上升態勢，人口數量占比分別提高了 3.25 個百分點、0.39 個百分點（見表 1、圖 3、圖 4）。

南部地區的職住分離現象相對弱于其他區域。從機動車流入的主要方向來衡量各區的潛在停車需求，二、三、四、五環全天大部分流量均超過 20 萬輛標準車，其中流量排名前五位的是西四環、北四環、東四環、東五環、南四環，分別為 28.99、28.75、28.14、26.50、25.52 萬輛標準車;南二環、南三環、南五環負擔較輕，分別為 19.22、18.36、15.89 萬輛標準車;在早高峰時段西四環、北三環、東四環、南四環流量較大，早高峰時段超過 3 萬輛標準車。

（二）北京市停車資源供給現狀分析

1.停車設施總體不足、空間布局不合理

停車位總量不足。從總量資源來看，截至 2016 年末，北京市機動車保有量為 571.7 萬輛，但全市停車位總數為 427 萬個，其中，城鎮停車位為 382 萬個（居住類車位 219 萬個），農村地區 45 萬個停車位，缺口達 144.7 萬個。停車位資源總量不足是停車難的根本原因。從備案停車設施情況來看，截至年底，北京市備案停車場 6676 個，較上年減少 0.2%;停車位1931479 個，較上年增長 1.3%。分區來看，城六區中東城區和石景山區的備案停車場及停車位在全市的占比較低，東城區的備案停車場占比和停車位占比分別為僅為 8.60%和 4.97%，石景山區的備案停車場占比和停車位占比分別為僅為 3.39%和2.95%。2016 年備案的居住小區停車位 1110208 個，占全部備案停車位的 57.5%，其次是公共建配建停車位，占 19.3%，排名第三位的是路外公共停車位，占總量的 15.8%。

空間分布不均，主要集中在居住區。北京市停車資源空間分布不合理，城鎮地區車位嚴重不足。從空間分布看，城鎮地區車位主要集中在五環內，五環內車位為 205 萬個，約占全市車位總數的 53%。截至 2016 年底，車位充足區占比 0%，嚴重缺位區占比 65%，三環內更為明顯，嚴重缺位區占比高達 84%（見圖 5）。

從類型來看，車位主要集中在居住區，停車位 219 萬個，占全市車位總量的 57%;公建類車位 147 萬個，占 39%;居住類、公建類之和占比超過總量的 95%。路側占道車位 7 萬個，占全市車位總量的 2%，占比相對較小;立交橋下、P+R 等其他類型車位 9 萬個，占全市車位總量的 2%。總的來看，通過管理模式創新可盤活的存量資源中，居住類（小區內）的潛力空間較大，公建類次之，而路側占道的潛在空間較小（見圖 6）。

不同時間段供需矛盾有所差別，夜間停車難問題突出。夜間居住類停車位不足，有近 100 萬輛機動車只能在小區外路側停放，還有 80 萬輛車在小區內處于“亂停”狀態。全市城鎮地區夜間停車需求總數為 384 萬輛（其中居住區及周邊道路停車總數為 320 萬輛），與車位總量 382 萬相比，停車供需總量相當，但城鎮地區居住停車缺口總量達 129 萬，城鎮地區停車供需矛盾主要集中在居住區，夜間停車資源缺口較大。全市公共建筑車位總量為 147 萬個，夜間停車總量為 58 萬輛，約有停車資源 90 萬個（約占 60%）可供使用，居住和公建停車共享潛力大。

2.部分地區開始探索路側電子收費示范工程，但尚未完全覆蓋停車供需矛盾高發區

2016 年，東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區及通州區相繼啟動路側電子收費示范工程建設。根據北京市交通委員會發布的《關于調整本市道路停車收費有關事項的復函》和《關于本市道路停車占道費收費標準有關問題的通知》（京交函〔2018〕1616 號）可知，從 2019 年 1 月 1 日開始，東城區、西城區和通州區率先啟動道路停車改革，將道路停車位（白實線）納入電子收費，同時在停車路段安裝收費公示牌。朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區于 2019 年 7 月 1日起實施，于 2019 年 12 月 1 日將在全市范圍內實施道路停車改革，全面實現電子收費，并配套實施分區路側占道停車價格機制。

從率先實施路側電子收費示范工程區域的路側停車資源狀況來看，東城區共有 81 條街道開始實施路側占道停車電子收費工程，累計劃定 5821 個停車位;西城區共有 70 條街道開始實施路側占道停車電子收費工程，累計劃定 5528 個停車位;通州區共有 15 條街道開始實施路側占道停車電子收費工程，累計劃定 2300 個停車位。路側占道停車規范化管理（電子識別）以后，在保障道路通行狀況的同時，釋放了相當數量的停車位，在一定程度上緩解了小區內停車資源不足的局面。

3.管理方式粗放

建筑停車指標配置體系不完善，導致停車難在局部區域顯得特別嚴重。北京在建筑停車配置指標上的精細化程度和國外的一些典型城市相比還有差距，中心城區與遠郊區、以及各個功能區之間的差異化思想體現得不充分，指標體系在精細化、差異化程度上都有進一步提升的空間，導致停車難在有些區域顯得特別嚴重，如三環內車位嚴重缺位區占比高達 84%。路側停車資源管理效率較低。一是泊位周轉率過低。北美國家的路側停車泊位周轉率為 3.8 車次/天;在歐洲，免費路側停車泊位的平均停車時間為 4.5 小時，周轉率為 2.24 車次/天;在日本東京，路側停車泊位周轉率為 5.03 車次/天，路外停車場為 2.3 車次/天。而我國主要城市（北京、上海、廣州）路側停車平均停放時間普遍過長，泊位的周轉率低。路側停車資源被過度利用，而與之對應的路外停車場多數處于不飽和狀態，有限的停車資源利用不均衡;二是路側停車管理手段落后。目前北京路側停車管理主要以人工為主，容易產生駕駛員逃費、欠費，收費員亂收費等問題，技術上的落后還導致難以實施控制路側停車時間的管理政策。

城市次干道以及背街小巷停車管理不規范。一些非核心路段存在街邊停車不規范、私設地樁、地鎖現象，導致這些地區交通運行不通暢。深層次原因在于管理制度不到位，街邊停車產權不明晰，造成停車亂收費以及停車價格指標體系混亂，沒有形成基于有效需求、基于不同區位路段的合理停車價格體系。另外停車場被停用或者改作他用現象較普遍，停車占用道路的現象隨處可見，停車難已經成為嚴重影響北京通行秩序和城市環境的突出問題。

三、北京市居民對停車資源的感知情況

此前，筆者曾對北京市居民對停車資源的感知情況進行過調查，希望通過此方法直接了解人民對此問題的直觀感受，從而結合人民的需求看待現有政策。在調查中發現如下問題：居民停車需求得不到滿足，“停車難”現象普遍存在。

居住地和工作地間停車資源總體不足。在調查中，大部分被調查者的居住地位于三環至五環之間，而他們中的絕大多數人反映其居住地的停車位資源相對不足，有大部分受訪者同時認為其工作地的停車位資源也相對不足。

小區內部公共停車位稀缺和私有車位閑置現象并存。從北京市居民的停車需求角度出發，絕大多數的受調查者認為自己當前所居住的小區公共停車資源不夠充裕，不能滿足小區內居民的停車需求，小區內部公共停車位數量稀缺、車位規劃不合理和私有車位閑置等情況是造成這種現象的主要原因。

城市功能核心區域工作地點停車資源普遍短缺。工作地點停車資源充裕度方面，大多數被調查者認為其工作地點停車資源不夠充裕，尤其是位于五環及五環內的工作地點及附近停車位供求關系矛盾十分突出，這在一定程度上也反應出地理區位差異導致資源需求不同的情況。

四、對策建議

由上述停車資源供需情況分析可得知，北京市停車資源面臨著數量供不應求的嚴峻情況，北京市居民也切實感受到此對其生活的不便，故而，筆者認為政府可出臺相應政策以緩解此問題給北京市居民帶來的窘況。

在對北京市居民進行調查時，筆者發現很多受調查者都愿意將他們閑置狀態下的車位出租，這說明面對停車資源緊張的現況，很多居民都持有了共享理念，渴望高效利用已有資源。然而，與此同時，由于擔心共享機制存在對閑置車位租用者管理可能存在不嚴格、居住小區或工作單位的停車位不對外開放等原因，很多被調查者都對共享機制存在疑慮。

筆者認為，共享停車機制作為可以有效利用現有停車資源，改善人民群眾停車難現狀的一條出路，可以作為政府解決停車難問題的一個途徑。如果政府從其層面出臺相關政策，利用政策的指導作用有效引導社區、居民區系統整合停車資源，建立閑置車位出租和租用規范性的措施，規范管理，有可能使共享停車機制成為緩解北京市居民停車難問題的有效措施。

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作者簡介：

宗雪（1995-12-），女，漢族，北京市人，首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院行政管理專業，2018 級在讀碩士研究生，研究方向：公共政策分析

首都經濟貿易大學宗雪