漸近的漸進式退休

賈銘

延遲退休是近幾年來社會各界高度關注的熱點話題。社會各界對延遲退休早有猜測，各有預期。2021年2月26日，國務院新聞辦舉行就業和社會保障情況新聞發布會，人力資源和社會保障部副部長游鈞明確表態：實施漸進式的延遲法定退休年齡，人社部正會同相關部門研究具體的改革方案。至此，算是“靴子落地”。

事實上，從國際上來看，延遲退休年齡是世界各國應對人口老齡化的普遍做法。近幾十年來，多數國家都不同程度地提高了退休年齡，世界主要經濟體的退休年齡普遍都在65歲以上。結合中國老齡化的社會現實，延遲退休年齡無可厚非，但需要厘清幾個問題。

漸進式延遲退休

簡單講，“漸進式延遲法定退休年齡”是指，在既定退休年齡上，每一年延遲幾個月，或者說每幾年延遲一歲。國際上比較流行的成熟方案有兩種，一種是每年延遲三個月，這樣每四年能延遲一歲;另一種是每年延遲四個月，每三年時間延遲一歲。

2008年金融危機席卷全球，2010年歐洲出現債務危機，為緩和財政支出的債務負擔，歐盟的十幾個成員國都延遲了退休年齡，大部分成員國采取的都是漸進式延長的辦法。

如果按三年延遲一歲計算，女工退休從50歲延遲到60歲，需要30年，如果延遲到65歲，需要45年;如果按四年延遲一歲，那便需要40年時間才能延遲到目標法定退休年齡。

考慮到國際經驗和現實國情，從研究層面來看，中國大概率也會選擇一年延遲三個月或者四個月的做法。因為，如果一年延遲兩個月，六年才能延遲一歲，時間過長，達不到緩解社保壓力和節約人力資源的預期目的。如果一年延遲五個月甚至六個月，那確實可以達到預期目標，但社會阻力太大，社會成本太高，實無必要。

在人口老齡化的大背景下，漸進式延遲退休有三個主要原因。

第一，目前的退休制度，主要是建國初期根據當時的人均預期壽命、勞動條件、用工方式等諸多因素確定的，符合當時的條件，但現在的情況變了。

第二，老齡化背景下人口結構的變化導致勞動力供求關系出現錯配，造成人力資源浪費。

第三，社保基金缺口問題顯露。

毫無疑問，第一、二點是客觀存在的社會現實，但第三點才是社會最關注的重點。

不同口徑下的養老金缺口

早在2013年，中國社會科學院“中國國家資產負債表研究”課題組就對養老金缺口進行了測算。

課題組2013年發布的《中國國家資產負債表2013》序言中寫道：如果繼續執行現行養老保險體系，到2023年，全國范圍內職工養老保險即出現資金缺口;到2029年，累積結余將消耗殆盡;到2050年，職工養老金累計缺口占當年GDP的比例將達到91%。另外，到2050年，中國全社會總養老金支出（包括職工和居民養老保險）占GDP的比例將達到11.85%，這一水平與當前歐洲一些高福利國家的水平大致相當。

而根據世界銀行此前公布的一份報告，如按照目前的制度及模式，2001年到2075年間，中國養老保險的收支缺口將高達9 15萬億元。

媒體上關于“養老金缺口”的聲音更大。那么，養老金到底有沒有缺口呢？

“缺口”要分“當期”和“累計”兩層概念。當期缺口就是當年收支相抵之后，如果為負，那就存在缺口。累計缺口是指整個養老金賬戶都沒錢了。概念很簡單，當期和累計就像打工人的年收支和存款。年收支是當年的收入支出，存款是好多年收支結余下來的家底。

據人社部消息，2019年的養老基金當期收支相抵之后是略有結余的，約3400多億。累計結余也有大概4.7萬億。所以，短期來看，似乎不存在養老金缺口的問題。

但事實上賬不能這么算。

自2013年開始，社保基金每年征繳的保費收入就已經不足以覆蓋當年支出，需要依靠政府財政補貼來補足缺口。此后，財政補貼的數額逐年增加，從2013年的7372億元擴大到了2019年的1.94萬億元。由于養老保險在社保體系中占比70%，所以實際盈余同樣連續7年為負。所以，如果剔除財政補貼，養老金缺口確實是存在的。

養老金缺口的解決方案

隨著人口結構的變化，未來10年間養老金將面臨越來越大的虧空風險，完全依靠財政補貼的模式是不可能持續的。而收不抵支的解決方法就是開源節流。因此可能需要做到以下幾點：1.加快推進國有資本劃轉，補充養老金;2.增加養老金投資收益;3.逐步取消社保雙軌制;4.推進個人退休金計劃，發揮養老保障體系中第二、三支柱的重要作用;5延長退休年齡;6延長養老金繳納時間。前3種解決方案是首選項，后3種解決方案是補充項。

由于歷史因素，部分人群未在退休前足額繳納保險費，但享受了養老金發放福利，這部分歷史欠賬是目前缺口的重要原因。所以，國有資產作為早期的受益者，承擔一部分“改革的陣痛”責無旁貸，應成為補養老金缺口的首要資金來源。

事實上，國務院早在2017年起就已經開始計劃劃轉部分國有資本補充社保基金，以擴大基金規模，以期保證社保基金可持續發展。據國務院2017年的《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》制度設計，國有資本劃轉對象為中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構，劃轉比例統一為企業國有股權的10%。

財政部數據顯示，2018年，已經完成18家中央企業規模為750億元的股權劃轉。2019年9月末，已有67家央企和中央金融機構完成部分國有資本充實社保基金，共劃轉資本總額8601億元。

按照2017年規定的國有股權10%的比例，未來國資股權劃轉規模大概在6.7～8.7萬億元之間。所以，待劃轉規模仍接近6萬億。

那么，再回到上述問題：養老金到底有沒有缺口呢？

從國家的資產負債角度，國有資本完全可以涵蓋養老金差額，似乎又不存在缺口。當然，劃轉國有資本，并不是直接將劃轉的國有資本用于養老金發放，而是為了獲得股權分紅，擴大養老金資本來源，應對收支缺口。所以，想要利用好國有資本，就需要在控制投資風險的同時適當擴大養老金投資范圍，增加養老金參與資本市場的比例，提高養老金投資收益率。

從世界其他主要國家的養老金投資組成來看，約有40%～50%的比例投資于權益類資產，但目前我國養老金投資于權益類資產的比例還稍微低一些。

當然，這與十八屆四中全會提出的“建設和完善多層次資本市場”有關。雖然目前來看，以A股為代表的股市波動幅度有時候還比較大，但長期來看，我國的多層次資本市場建設正在穩步推進，在制度建設方面已經取得了一定的成績。

還有一個問題在于，既然社保基金的國有資本收益主要來源于股權分紅，那股權分紅比率就很重要。OECD（經濟合作與發展組織）的一份研究報告顯示，2018年中國國有企業的實際分紅率為16.1%，其中非金融企業僅為5.8%，低于十八屆三中全會設定的目標（到2020年達到30%），與世界其他國家相比還處于較低水平。比如俄羅斯和印度的這一數字分別為50%和60%。

除了直接劃轉國有資本，提高國企利潤上繳比例用于財政補貼養老金也是可以考慮的渠道。從歷史上看，國有企業利潤分配形式大體經歷了統收統支、利潤留成、利改稅和利稅分流四個階段，現在處于利稅分流階段。所謂利稅分流，就是國家在參與國有企業稅后利潤分配的過程中，除了按照法律征收所得稅，還以適當的形式參與企業稅后利潤的分配。

近年來，國企利潤不斷增加，財政部數據顯示，2019年國有企業稅后凈利潤為26318.4億元，同比增長52%，歸屬于母公司所有者的凈利潤15496億元。但是2019年全國國有資本經營預算收入卻只有3960億元。即使假設國有資本經營預算收入全部來源于國企，那利潤上繳比例也只有15%多一點，低于國際慣例“上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤30%到40%之間”水平，更低于丹麥、芬蘭、法國、德國、新西蘭、韓國等的國家企業，他們上繳比例最高的達80%～90%。

我國從國企利潤的使用情況看，大部分紅利仍在國企內部流動，較少用于公共財政和改善民生方面。提高國企利潤上繳比例，有利于倒逼國有企業改革，淘汰落后產能，節能降耗，提高效率。利潤上繳比例提高的部分，用來補充財政的社保和養老開支，有利于補足資金缺口，縮小貧富差距，從而使得全民貢獻改革發展成果。

所以，在目前階段，開源和節流的解決方案都要用。但國有資本劃轉和提高利潤上繳比例應該是優先項，其他方面應該是補充項。

改革，需要時間

國內外的眾多研究一致認為，國有企業存在嚴重的委托代理問題，內部人控制問題十分顯著。比如，從國有資本收益的支出數據來看，納入國有資本經營預算的國有資本收益主要用于解決國有企業自身的問題，比如歷史遺留問題、調整國有經濟結構、推動產業升級、支持科技創新和合作，資本在內部配置，也就是上繳的錢在內部重新分配，國有企業自然就會希望能夠少繳、多分，分割其他國企上繳的收益以增加自身的收益，容易引發“搭便車”行為。

此外，如果簡單地采取“一刀切”的模式，按行業類別上繳利潤簡單便利，但只考慮了行業壟斷程度，并不一定適應具體的企業。例如，不同規模的企業對資金的需求程度不同，大企業對資金需求更大，而固定的上繳比例使其沒有辦法靈活調整留存利潤比例，容易產生“鞭打快牛”現象。很可能轉而促使企業增加盈余管理來隱藏企業利潤，導致其凈資產收益率下跌，損失資本利用效率。

綜上所述，如果充分發揮體制優勢，國有資產凈額可以完全涵蓋包括養老金缺口在內的社保缺口。所以，普通公民不需要擔心養老金發放問題。

但為了提高社會運轉和資金利用效率，國有資產劃轉、增加利潤上繳、雙軌制改革、個人養老金計劃、延遲退休和延長繳費等，都是可以綜合施行的策略。但是，在具體的策略選擇上并非一蹴而就，而是涉及到改革的方方面面。例如，國有資產劃轉和利潤問題就與國企改革息息相關。

改革，需要時間。某種程度上，改革是“等”出來的。