河長制建設中的公眾參與激勵機制
——以德清“生態綠幣”為例

許佳君，李 萍

(河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100)

隨著工業化、城鎮化進程加速，我國水污染防治形勢日益嚴峻，承受著巨大的河湖壓力。河長制是破解我國復雜水問題、保障國家水安全的一項制度創新，在水污染防治、水環境保護等方面成效顯著，已成為一種常態化的水環境治理模式[1-2]。黨的十九大報告提出，要構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，這表明公眾作為重要的社會力量，應逐步打破原有河湖治理中“政府主動，企業被動，公眾不動”的格局[3]。河長制建設中的公眾參與得到了更加廣泛的關注，正確把握公眾參與在推進河長制向河長治建設中的理論基礎與實踐模式，成為研究河長制重要的學術命題。

1 問題的提出：如何避免河長制建設中的公眾參與走向形式化

作為一種地方創新的河流治理模式，河長制與我國政治、經濟和社會發展息息相關，河長制建設的持續性和有效性離不開公眾參與：首先，僅僅依靠政府，難以徹底長效。政府主導的河湖治理成本高，在自身財力和人力有限的情況下獨自解決河湖治理這一復雜問題是不現實的，成效難以持續。其次，利益矛盾轉變，公眾訴求提高。目前，公眾對身邊的環境質量越來越關注，對環境保護具有一定的參與意愿和積極性，公眾有權利和義務參與河長制建設，河長是否履職盡責、河長制實施有何問題、如何評價河長制的成效，公眾最有發言權。最后，決策科學合理，效果顯著有效。公眾參與并向有關部門提供有用信息，能讓決策者全面、真實了解情況，從而做出科學決策，也便于公眾理解河長制建設的相關決策，使河長制建設獲得更廣泛支持，有利于該制度的持續推行。

1.1 公眾參與失靈

目前，相關河湖管理部門已經意識到公眾參與在河長制建設中的重要作用，積極引導和鼓勵公眾參與河湖建設，但在實踐過程中，公眾參與在內容、方式及效果方面的發展往往不盡如人意，具有短暫性、被動性、高成本等弊端，不可避免地出現為公眾所詬病的形式主義問題。主要表現在：一是參與主體形式化，河長制相關文件缺乏對參與主體范圍的規定，參與河長制建設的專家學者、社會組織和公眾代表往往由相關決策者決定，這些代表是否具有代表性、是否具有話語權，都存在疑問。二是參與方式形式化，公眾參與河湖治理的方式單一，僅僅滿足公眾知情權的要求，開展的宣傳引導活動更多的是作為一項任務完成，其實際效果究竟如何也沒有后期跟進。三是參與內容形式化，公眾參與的內容局限于信息獲取和監督舉報，內容過于簡單，既不深入也不全面，光憑公眾個人對河湖的觀察也無法做到實時監督和舉報。因此，河長制建設過程中存在符號式參與、操縱式參與和應付式參與等問題，未能真正將公眾參與落到實處，未能使公眾參與從有名向有實轉變，參與失靈現象普遍存在。

1.2 參與失靈的原因：激勵失靈

造成公眾參與失靈的原因固然很多，但是，激勵機制失靈、不能調動公眾參與河湖治理的積極性仍舊是制約公眾參與最主要的因素。激勵是地方推動公眾參與河湖治理的常用手段，如果沒有利益驅動，公眾是很難主動自愿參與河湖治理的。但是在實踐過程中，激勵形式單一，缺乏符合公眾需求的激勵項目，難以調動公眾參與的積極性；激勵缺乏公平性和競爭性，難以保證公眾參與的持續性；激勵缺乏資金和制度支撐，難以保障公眾參與的有效性。因此，激勵機制失靈必然導致主動參與者的消沉，衍生出虛假結果，從而造成公眾參與的形式化與失靈。

基于以上分析，對公眾參與河長制建設如何才能避免落入形式主義的陷阱，確保公眾實現持續有效參與，激勵機制的構建至關重要。一項政策如何落實取決于地方政府的實施態度與創新能力[4]，對于河長制建設中公眾參與激勵機制的研究，還需要結合地方的創新實踐。此次研究試圖通過對公眾參與激勵機制相關理論和運行模式的分析，基于德清首創的“生態綠幣”激勵模式的運行及效果，探索構建出公眾參與的有效激勵機制，推動河長制建設中公眾參與落到實地，為其他地區推進河長制向河長治轉變提供借鑒。

2 公眾參與激勵機制的相關理論和運行模式

2.1 公眾參與激勵機制的相關理論

構建完善的公眾參與激勵機制是公眾有效參與河長制建設的重要保障，這需要了解激勵機制的相關理論及其運行模式。

2.1.1激勵的起點：需求理論

激勵的起點是滿足公眾的需求，河湖環境是人們賴以生存的基礎，隨著物質文化水平的日益提高，人們對河湖環境的需求也逐步提高。馬斯洛需求理論認為，需求是原始的驅動力，需求產生動機，而動機又引發行為[5]，一個人如果沒有需求，也就沒有了參與的動力和活力。因此，公眾對良好河湖環境的需求會驅使他們主動參與河湖治理與保護。基于馬斯洛對需求層次的劃分，將公眾對河湖環境的需求由低到高分為5個層次(表1)。其中，河湖資源需求和安全需求屬于低層次需求，河湖質量、和諧河湖和美麗河湖則是高層次的需求。一方面，在低層次的需求未得到滿足之前，公眾必然會忽略高層次的需求，需求不足，則參與的動力也會不足；另一方面，由于年齡、性別、教育程度、經濟收入和社會地位的不同，公眾對河湖環境的需求也是不同的。同時，公眾對河湖環境的需求也受差序格局的影響，社會經濟地位越高、關系網規模越大、參與能力越強的公眾對河湖環境的需求也越高。此外，當低層次需求得到滿足后，公眾會逐漸注重高層次需求，因此，公眾對河湖環境的需求不僅因人而異，也因時而異。

表1 公眾對河湖環境需求的層次劃分

2.1.2激勵的重點：成本收益理論

激勵能否奏效很大程度上取決于公眾對其參與成本和收益的分析。公眾本質上是“理性的經濟人”，他們不會長期參與與自身利益不相關的活動，因此，公眾在參與河長制建設的過程中也少不了對利益的關注。一方面，從參與收益角度來看，河湖改善的公共收益以及參與行為所帶來的個體收益促使公眾在制度框架下實現積極有序參與。河湖改善促使公眾健康受益，生活質量提高。同時，個體參與的行為既會給他們帶來一定的物質獎勵，也會使他們獲得歸屬感、成就感和幸福感。另一方面，從參與成本角度來看，公眾參與肯定是有成本的，既包括參與河湖治理過程中產生的舉報費、交通費，也包括參與所花費的時間和精力。公眾是否積極參與河長制建設與其參與的成本收益直接相關，如果參與者所投入的成本與其所預期會得到的收益不相稱，必然導致主動參與者的消沉[6]。

2.2 公眾參與激勵機制的運行

通過以上對公眾參與激勵機制的需求理論和成本收益理論分析，可以得出公眾參與激勵機制的運行過程(圖1)。激勵主體為了實現既定的目標，根據激勵客體的需求，選擇合適的激勵方式，促使激勵客體產生一種內在動力，推動客體迸發出積極性、主動性和創造性[7]。根據激勵主體提供的激勵方式，激勵客體進行成本收益分析，產生內在動力，選擇合適的參與行為，產生一定的參與效果。公眾參與激勵機制運行的起點是需求，關鍵是利益驅動。首先，需求加強互動。河長辦在激勵公眾參與之前需要了解公眾的河湖需求，了解的過程也是與公眾互動的過程，通過向公眾闡明河湖治理的目標、要求、好處等，加強公眾對河長制建設的理解和支持，提高治理效率。其次，利益驅動參與。利益是參與的動因，參與者得到回報，才能有效地激發公眾參與積極性。通過給公眾正面的利益刺激，讓河湖參與者既能獲得一定的經濟利益，也能享受河湖環境優化后帶來的生態福利，促使其保護河湖、治理河湖。最后，系統提供保障。河湖治理是一個涉及諸多領域、生產消費各環節的系統工程，全過程的激勵模式需要在系統中通過反饋不斷比較完善，為構建長效的激勵機制提供保障。

圖1 公眾參與激勵機制的運行模式

3 德清公眾參與河長制建設的激勵機制創新實踐：“生態綠幣”

德清市是河長制建設的首批市和經驗市，走出了一條以體制激勵和技術創新為特色的河湖保護之路，是公眾參與河湖治理的樣板市。德清秉承讓更多群眾參與治水的理念，更新升級公眾護水平臺，創新“生態綠幣”激勵模式，有效增加護水力量。

3.1 “生態綠幣”的產生及運行

2016年，德清縣下渚湖街道在治水過程中發現經常有群眾隨意將垃圾倒入河湖，他們意識到如果不改變群眾的思想意識，河湖治理很難真正奏效[8]。“當時有人提出，可以給河湖治理過程中表現突出的村民，適當發一些補助。考慮到社會公平和導向問題，就用虛擬幣作為獎品激發村民的熱情。”德清縣河長辦副主任陳國松介紹道，這就是德清“生態綠幣”的由來。“生態綠幣”的提出只是開始，設計運行才是關鍵。德清縣河長辦主要從河長辦和公眾兩個維度完成“生態綠幣”的設計。

3.1.1合作運行：河長辦維度

“我們構建這種機制不是想公眾代替我們治水巡河，而是要培養他們的參與意識和參與習慣，滿足他們對河湖環境的需求”，陳主任說道。因此，為滿足不同公眾對河湖環境不同層次的需求，保證“生態綠幣”規范化、長效化，德清縣河長辦更新升級公眾護水平臺，與銀行簽訂長期合作協議，建立公眾護水基金。

a. “生態綠幣”+公眾護水平臺。2018年德清啟用了全省首個基于“生態綠幣”的小程序“德清公眾護水平臺”，運用地理信息、新媒體等技術，創新巡河眾包模式，標志德清治水真正打破河長身份觀念、降低參與門檻，建立了“互聯網+”治水模式。“生態綠幣”就是依托“公眾護水平臺”運行起來的，河長辦在平臺上定期發布巡河任務，同時設置任務開始及持續時間，公眾可登錄平臺主頁查看自己所在位置附近是否有巡河任務。此外，公眾護水平臺的后臺也安排專人審核公眾上傳的巡河報告和照片，及時發放“綠幣”。

b. “生態綠幣”+公眾信用貸款。德清河長辦與農商銀行簽訂協議，推出生態信貸，根據綠幣數量衡量村民信譽度，以一定綠幣數額兌換貸款額度、貸款利率、擔保方式等方面的優惠，為村民提供免擔保低利率貸款，這是一種綠色金融的創新方式。

c. “生態綠幣”+公眾護水基金。德清河長辦優化“綠幣”商城，給予具有一定生態文明信譽度的企業或團體河道冠名權，接受企業或者團體的捐贈，設立“生態綠幣”基金，讓更多力量參與公益事業，構建“生態綠幣”閉環。比如，漂萊特(中國)有限公司捐贈100萬綠幣冠名乾元鎮縣橋河，企業可在其冠名河道旁設置公益宣傳廣告、組織志愿護水活動等，也可將捐贈的綠幣用于獎勵為護水作出突出貢獻的個人和單位。

3.1.2利益運行：公眾維度

公眾通過護水平臺注冊成為河長，平臺上每天都會發布任務，在距離任務點300 m時可以點擊執行。執行任務里有3個問題：水好不好？有沒有富營養？岸邊有無明顯污染物？公眾在回答完這些問題后提交一張照片，參與方式簡單易操作。任務完成后，系統會判定發放相應“生態綠幣”，公眾可以根據實際需求，通過以下兩種方式來兌換這些綠幣，獲得實際收益：

a. “生態綠幣”兌換綠色農產品。當地河長辦與農產品商開展長期戰略合作，公眾參與治水所得的“生態綠幣”以10∶1兌換人民幣，可以去指定兌換點兌換農業作物、農藥、盆栽等產品，也可以在兌換點先進行登記，等年終統一結算。

b. 免擔保低利率“生態綠幣”貸。這種信貸方式不需要任何抵押或是擔保，公眾在治水方面做出的貢獻以綠色積分的形式進行量化，根據“生態綠幣”的多少衡量降息率，讓群眾得到真正實惠[9]。村民王某憑借在護水巡河過程中積累的2 600個“綠幣”，在當地農商銀行獲得了30萬元的信用貸款，解決了資金上的燃眉之急。

3.2 生態綠幣機制的成效

經過了近兩年的努力，“生態綠幣”已經成為德清人民日常生活的一部分。一枚小小的“生態綠幣”，不僅使德清河長制建設成效顯著，也撬動了公眾的生態自覺意識。

3.2.1治理效果：水更清

隨著“生態綠幣”的實施，人們漸漸意識到對周邊河湖的保護必須從自己做起，從身邊做起。全縣水質長期達到Ⅲ類標準及以上，飲用水質百分百達標，黑臭水體全面清除。各村鎮聘請第三方保潔機構，與公眾相互協作，共建美麗河湖、幸福河湖。德清縣連續3年獲得省河湖工作優秀縣“大禹鼎”獎，河湖治理成效顯著[10]。

3.2.2參與規模：人更多

公眾護水平臺打破了河長身份的局限，“生態綠幣”吸引更多公眾參與。政府、企業、社會組織和公眾構成多元參與主體，公眾護水平臺操作簡單，經過一年多的摸索，總結經驗，各鎮(街)立足實際，逐步推廣。截至目前，全縣護水平臺注冊人數已超過5萬人，使用率達到52%。

3.2.3社會氛圍：情更高

“生態綠幣”結合滴滴打車的就近派單原則和搶紅包模式[8]，激發公眾參與護水行動的熱情，形成你追我趕爭第一的護水氛圍，促進護水平臺的推廣，使公眾的護水熱情更強。截至2019年12月底，已累計發放“生態綠幣”820萬余枚，兌換“生態綠幣”453萬余枚。

4 思考與建議

基層政府在設置公眾參與機制之前，首先需要考慮機制實施的環境，考察機制建立的情和理[11]，而這個過程恰恰是理論與實踐相匹配的過程，容易延伸出影響制度落實的激勵機制。德清的“生態綠幣”激勵模式為河長制建設公眾參與開辟了新路，將公眾參與河湖治理落到實地。“生態綠幣”的獨特之處并不在于“綠幣”變金銀，而是將公眾參與激勵機制的理論與實踐相結合，這為其他地區構建公眾參與激勵機制，推進河長制向河長治轉變[12]提供借鑒。基于公眾參與激勵機制的相關理論和運行模式，結合德清“生態綠幣”的具體實踐，為構建公眾參與激勵機制提出以下幾點建議，以期將公眾參與河湖治理落到實地。

4.1 創新激勵方式，針對性激勵

4.1.1創新激勵方式，滿足公眾參與需求

公眾既是“經濟人”也是“社會人”，其參與河湖治理的行為并非完全是由物質需求所驅動的，還有社會、心理等高層次的需求，如尊重、榮譽、自我價值的實現等。隨著社會主要矛盾的轉變，這種高層次的需求變得越來越重要，因此，調動公眾參與的積極性應當采取多樣化的激勵方式，包括物質激勵、情感激勵、榜樣激勵和反饋激勵。通過物質激勵，滿足公眾對河湖環境低層次的需求，培養公眾參與河湖治理的習慣；通過情感激勵，舉辦大型的親水活動來影響公眾、發動公眾，激發公眾親水護水的熱情，營造河湖的歸屬感；通過榜樣激勵，開展“先進”“模范”“標兵”評選活動，頒發榮譽稱號，使公眾獲得尊重和成就感，更加積極主動參與河湖治理管護；通過反饋激勵，讓公眾知道其參與行為產生的實際效果，滿足公眾自我實現的需求。通過這些多樣化的激勵方式，充分調動公眾參與河湖治理的積極性和創造性。

4.1.2針對性激勵，合理組合激勵方式

公眾參與河湖治理的意愿和動機因人而異，也因時而異，因此，激勵公眾參與河湖治理要有針對性。根據公眾參與的意愿、動機和能力，提供不同的激勵組合方式，讓這些組合能夠實現激勵效果的最大化。對無能力又無意愿參與的公眾，河長辦可以加強物質激勵，開展有獎舉報、有獎征集活動，鼓勵榜樣幫扶，使其跟隨榜樣形成一定的參與習慣；對無能力但卻愿意參與的公眾，河長辦可以進行適當指導，開展有獎培訓，給予培訓成績優秀的工種一定物質和榮譽獎勵；對有能力、有知識但卻不愿參與的公眾，河長辦應發掘其參與的內在需求，可以通過物質激勵、情感激勵、社會激勵(獲取聲望、尊重、友誼等)進行誘導；對有能力又有意愿的公眾，應充分給予授權，發揮其榜樣力量，開辟體制內的渠道，持續激發其積極性與主動性。

4.2 完善公眾參與平臺，加強公眾組織化參與

4.2.1完善公眾參與護水平臺，拓寬資金來源渠道

公眾參與的渠道不暢通、缺乏資金支持會直接導致參與成本上升，收益不確定，難以保證公眾參與的持續性。德清“生態綠幣”模式的成功實踐離不開健全的公眾參與平臺和多渠道的資金來源。因此，要想提高公眾參與的積極性，需要完善公眾參與護水平臺，拓寬資金來源渠道：一方面，升級更新護水平臺，為公眾參與河長制建設提供技術化的參與環境。通過建立微信公眾號，構建政府與公眾的溝通渠道，使得參與渠道具備公眾投訴舉報、新聞公告推送、事件上報、信息獲取、互動參與、公眾監督等功能，并確保平臺定期推送河湖治理最新信息，發布河湖任務，尤其要注意處理反饋的實效性。另一方面，拓寬資金來源渠道，吸引民間資本流入河湖治理。通過與銀行合作、購買第三方服務、河道承包、給予企業河道冠名權、接受企業捐贈等方式，緩解河長辦的資金壓力，為構建公眾參與激勵機制提供資金保障。

4.2.2發揮社會組織的重要作用，加強公眾組織化參與

公眾個人的力量比較薄弱，參與成本較高且參與效果不明顯，因此，公眾參與需要從個體參與向組織化參與轉變，形成參與合力。組織化的參與主體無論是在參與機會還是在參與有效性方面都有優勢，這樣的優勢反過來又成為促使公眾持續參與的驅動力。一方面，公眾參與組織化能夠有效避免個體判斷錯誤帶來的偏見，使公眾參與所預期的成本收益更加準確，從而選擇合適的參與行為；另一方面，公眾參與組織化能夠提高社會責任感，強化公眾參與感，放大話語權，增強公眾參與動力。因此，要加強公眾組織化參與，降低參與成本，發揮社會組織的“黏合劑”作用，提高組織的公眾影響力，既要加強組織宣傳，培育志愿者精神，也要加強社會組織的人才增量建設；既要加強內外聯系，根據實際情況開展具有地方特色的品牌活動，也要提高組織管理水平和組織競爭力，告別形式主義。