黑龍江省農村環境污染治理現狀、存在問題及對策研究

李紹萍，張恒碩，王甲山

（東北石油大學經濟管理學院，黑龍江 大慶 163318）

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，按照生態宜居要求，推進農村生產、生活方式的生態化、綠色化，加強農村人居環境和生態環境整治，實現城鄉污染整治并重推進。黑龍江省作為國內最大的商品糧生產基地，在農業生產現代化及農村居民生活水平日益提高的發展趨勢下，對農村環境污染治理的需求更加迫切。黑龍江省委、省政府制定了一系列防控治理措施，農村環境污染治理取得一定成效，但仍存在農業生產、農村居民生活及城市污染轉移的點源污染與面源污染問題，完善農村環境污染治理機制對推動生態文明建設、改善農村環境質量至關重要。

一、農村環境污染治理現狀

（一） 農村環境污染現狀

1.農業生產污染狀況。（1） 化肥及農藥施用。近年來，黑龍江省大力推動綠色農業生產方式，但農戶的農藥及化肥使用量并沒有減少，化肥使用量從2009的198.9萬噸提高到2018年的245.6噸，10年間增長了23.47%，以氮肥施用量占比最高，磷肥與鉀肥占比較低，這與農作物與土壤需求度之間一直存在差異，致使土壤肥力沒有達到效用最優化。2009年至2018年，農藥使用量呈前增長、中穩定、后下降的趨勢，這與黑龍江省綠色、有機農產品生產的大力推廣密切相關，黑龍江省2018年農藥使用量達7.5萬噸，約占2018年國家總農藥使用量的25%。（2）農用塑料薄膜使用。黑龍江省地處我國東北端，是典型的溫帶大陸性季風氣候，為保障作物早熟及高效生產，大量使用塑料薄膜是確保作物所需地表溫度的重要保障。2018年，黑龍江省農用塑料薄膜使用量達7.7萬噸，黑龍江省內所需地膜覆蓋面積較大，地膜使用量整體維持在3萬噸左右。然而，作為白色污染源的塑料薄膜，在自然條件下很難分解，農用地膜的堆放、焚燒、填埋極易造成環境的二次污染。（3） 農機耗油排放。伴隨農業現代化的發展，黑龍江省農用大中型拖拉機、聯合收割機數量大幅度增長。2018年農業機械總動力達6082.4萬千瓦，大功率農機以柴油為主要動力原料，農機的減排系統較家用汽車相比較弱，且農機使用期季節性與周期性較為明顯，排放的氮氧化合物及顆粒影響農村空氣質量，農用柴油的使用所排放的污染物對農村環境造成空氣污染。（4） 秸稈焚燒及堆積。2018年，黑龍江省糧食播種面積達1421.45萬公頃，黑龍江省政府已加大對作物秸稈焚燒的管控，秸稈處理方法中23%比例進行秸稈焚燒[1]。但黑龍江省內農作物面積過大，農戶焚燒秸稈的過程中會產生大量二氧化硫、二氧化氮等有毒有害氣體及灰塵，造成空氣污染。（5） 鄉鎮企業“三廢”。農村過多剩余勞動力為鄉鎮企業的崛起提供動力支持，多數鄉鎮企業選在農村附近及河流周圍開辦工廠，生產過程中企業產生的“三廢”影響農村的土地、河流、空氣等生態環境。根據 《2018年黑龍江省統計年鑒》 可知，2018年黑龍江省工業廢水排放量為19，965.66萬噸，其中直接排入環境的為12，047.81萬噸；工業廢氣排放量為13，335.22億立方米；工業固體廢物量為2350.69萬噸。由此可見，鄉鎮企業所產生的“三廢”對農村環境有一定程度的影響。（6）畜禽排泄物。近年來，黑龍江省內畜牧業總產值從2009年的870.2萬元上升到2018年的1542.4萬元，產值總額增長77.25%，畜牧業的發展為推動黑龍江省經濟發揮助力作用。2009年至2018年，黑龍江省家禽總量由2009年的13，270.1萬只增加到2018年的16，124.7萬只，整體畜禽養殖量較大。畜牧業養殖及家畜的飼養一般分布在農村及農村周圍，大量家畜排放物未采取任何有機、無公害處理便直接排放在農村環境中，是農村環境污染的來源之一。

2.生活垃圾及污水。現階段，黑龍江省農村垃圾集中處理工作取得一定的成效，農村街道兩端放有垃圾箱且由垃圾車定期進行清理，但仍有部分地區存在生活垃圾在道路、河流、水溝堆積的情況，部分地區農民環境保護意識不高，未能養成垃圾集中處理的習慣，將零碎垃圾隨意丟放在農村環境中，對農村生態環境造成一定程度的負面效應。從生活污水處理的行政村比例來看，黑龍江省處理比例達4%，位居全國排名最末位[2]，農村生活污水問題較為突出。

3.城市垃圾轉移。農村作為城市生產活動初級資料的輸出地，同時也是大部分城市垃圾最終處理的輸入地。大量的城市垃圾進入農村生態環境系統中，加大農村生態環境的自身消化壓力，嚴重影響農村空氣及環境質量。黑龍江省整體城市環境衛生工作取得很大成效，但是根據有效數據顯示，2016年、2017年城市糞便清運量仍達120萬噸左右。每年90%的城市垃圾及工業廢棄物堆放在郊區農村，給農村環境造成一定程度的污染。

（二） 農村環境污染治理現狀

1.農業生產污染治理狀況。近年來，黑龍江省不斷推動綠色農業的發展，持續推進農業生產污染的防治工作。在焚燒秸稈防治方面，頒布 《黑龍江省大氣污染防治條例》，控制秸稈焚燒時間段，明確村、鄉、縣各級政府的主體責任，嚴禁農民私自進行秸稈露天焚燒。利用多源衛星對春秋季節地面熱源進行監控，構建溝通順暢網絡化監控體系。畜禽污染防治方面，出臺《黑龍江省畜禽養殖廢棄物資源化利用工作方案》，提出“種養結合、綠色發展”的發展理念，積極推進無害化處理后的畜禽糞肥的還田實驗。農用地膜污染防治上，2016年發布《黑龍江省農業委員會關于加強農用殘留地膜清理回收工作的通知》，明確打好地膜殘留回收工作攻堅戰，爭取在2020年實現農膜回收率達80%以上。鄉鎮工業企業污染防治上，重點排查整治涉重金屬行業的污染企業，阻斷進入農田的生產鏈條，切實保護農田的生態環境。

2.農村生活垃圾治理狀況。2018年12月，黑龍江省政府頒布 《黑龍江省農村生活垃圾治理專項實施方案 （2018—2020年）》，提出在黑龍江省確定6—9個生活垃圾治理示范縣，每個縣至少確定2個鄉鎮和4—6個行政村作為試點，加強建設農村生活垃圾收運體系，加大垃圾收集箱、垃圾清理車等基礎設施的投入，推進村莊清掃保潔工作，提高農村垃圾無公害處理能力。2018年，黑龍江省建制鎮生活垃圾處理率為17.81%，生活垃圾無害化處理率達6.03%，縣鎮行政層級垃圾處理投入為城市垃圾處理投入的25%左右，鄉村垃圾處理投入所占份額有限，應進一步加大農村垃圾處理設施建設，縮小農村垃圾待處理量與現有基礎處理設施的矛盾缺口，農村垃圾無公害處理能力及效率有待增強。

3.城市垃圾轉移治理狀況。近年來，城市垃圾清運數量不斷減少，主要得益于省政府不斷加大對城市垃圾處理工作的投入力度。2018年黑龍江省環境保護公共財政支出1，540，926萬元，累計新建、擴建生活垃圾無公害處理設施20座，新增無公害垃圾處理能力每日可達4800噸，城市生活垃圾無公害處理系統的不斷優化，使得城市向村鎮轉移的垃圾污染物數量逐年下降。2018年，城市垃圾清運量為525萬噸，年清運量相較2009年已下降42.43%。2018年，黑龍江省城市生活垃圾處理率為90.49%，生活垃圾無害化處理率達86.94%，雖然黑龍江省現階段城市生活垃圾處理率有所提升，但仍與全國生活垃圾無害化處理率98.96%有一定的差距。黑龍江省城市垃圾清運量逐年下降，意味著城市垃圾向鄉鎮轉移的數量也在逐年遞減，進一步緩解城市垃圾向鄉鎮轉移的污染問題。

二、黑龍江省農村環境污染治理存在問題

（一） 農村環境治理投入比重小，資金投入不足

農村環保活動屬于公共事業，投資回報小甚至無，農村環保工作涉及的環保設施與人員等經費均來自政府財政支出。而環境保護支出在政府財政支出中所占份額較小且用于農村環保支出所占份額更小，環保支出呈現由城市向縣鎮、鄉村不斷遞減的趨勢，政府環保財政支出更傾向于城市。而現階段農村地區環保設施及相關配套服務較為滯后，資金投入作為增強農村環境污染防治能力、提高農村環境保護水平的重要保障，資金投入不足影響農村環境治理效率與水平，使得農村環境污染問題不能得到有效改善。

（二） 農村環保政策及法規執行能力不強，缺乏有效管理監控機制

在國家鄉村振興戰略及生態新農村建設的推動下，黑龍江省頒布一系列農村環保政策及相關法規，響應國家號召的同時黑龍江省政府及時推進農村環保工作的立法工作，相關政策、法規以自上而下形式向農村不斷推進，農村環境保護體制仍存在“垂直分級負責，橫向多頭管理”的重大缺陷[3]。部分地區鄉鎮政府及地區行政機構的執行力度不夠，加之部分環保工作缺乏有效的監控管理機制，具體的環保及污染治理工作在農村落實過程中存在滯后性。現階段，農村環保工作存在農村鄉鎮級政府缺乏環保監測站、農村基層缺乏環保監測員、農村環保機構缺乏環保監測設施與資金等問題，致使農村環保監測工作效率較低。

（三） 農民環保參與度及意識較低，環保普法宣傳力度弱

現階段農村環境污染治理形式是自上而下的，農民作為環保工作的最大受益者，在農村環境治理的參與度并不高，更多是負責自家農院的垃圾清掃、河道清理等環保衛生活動。國家與黑龍江省政府出臺多項環保法律及法規，但農民的法律意識依舊淡薄，守法懂法的意識仍停留在不觸犯法律底線或違法行為上，加之農村環保思想宣傳教育與環保普法宣傳力度不足，致使農民對農村環境生態保護行為缺乏自我認識，村莊整體的環保主人翁意識不強。農村人口作為農村環境保護的攻堅力量，現階段農民在農村環保問題的認識與理解程度不足，在一定程度上制約農村環境治理的效率。

（四） 農業生產方式粗放與集約并存，面源污染嚴重

短期經營效益與片面經濟的驅動使得不少農戶在早期農業生產中開荒種地、開墾伐木，致使農村原始生態環境被嚴重破壞，加之不合理使用農藥、化肥以及劣質農藥、化肥的使用，使土壤肥力減弱，進入惡性循環污染鏈條中，加重農業生產污染負擔。改革開放后，農業生產實行家庭聯產承包責任制，采取一家一戶的耕作模式，現代化農業生產相較于傳統生產耗用成本高，小農耕作的現代化農業生產仍處于初期成長階段，使得農業生產呈現粗放型與集約型并存的方式，注重提高作物單位產量邊際效用的同時，忽視耕地與耕地周邊生態環境的保護。黑龍江省作物耕種面積廣闊，化肥、農藥是現代農業耕作中必不可少的，農業生產方式及現狀在本質上亦會帶來農業生產污染。

三、對策及建議

（一） 提升政府支持力度，發展農村環保四個“支持力”

1.擴大財政支持力。完善農村環境污染治理資金投資渠道，鼓勵民間資本參與鄉村環保事業。給予環保企業與相關環保機構更多優惠政策，吸引民間企業加入到農村垃圾處理、污水處理等污染處理工作中，以村屯或鄉鎮為單位進行招商引資。擴大農村環保財政支出占總環保支出的比重，進一步加強農村環保設施建設，提高農村垃圾環保車與保潔服務人員的投入數量。黑龍江省政府可以根據部分地區在水治理、垃圾處理、大氣污染治理等方面的實際情況向國家申請專項撥款與補貼，將資金合理、充分地利用到農村環境污染治理建設中，并對農村環保的相關財政支出與專項資金的使用進行嚴格管控和監督。

2.提升法律、政策支持力。優化農村地方環保政策制度，完善農村環境污染防治法規及法律體系。從農村環境污染源入手，以農村水污染、農藥化肥使用污染、農村地膜污染、秸稈焚燒污染等污染源的角度，結合黑龍江省各地區的實際情況，出臺鄉鎮地區環保法規，建設多個環境污染治理示范村，確保每個鄉鎮至少有一個示范試點，并由點到面進行推廣，以村莊或鄉鎮作為一個單位，通過評選的形式樹立榜樣單位，并對環境污染治理有效的農村地區予以政策上的獎勵，對環境污染嚴重的地區依法予以處罰。加大農村普法宣傳力度，定期通過農村廣播等傳播媒介，提高農民對環保法律法規的認識和理解。

3.加強科技支持力。推進農村環境綜合整治系列工程，大力推進秸稈能源化利用工程、禽畜糞便無害化肥料利用工程、農藥化肥施用規范化工程、農村垃圾無公害化處理工程建設。通過科技手段，加大農村環保監督效率，利用衛星和數據監控提高環境監控站的防控水平。創新研發低耗能、低噪音、低排放的農用機械，嚴格制定大中型拖拉機、收割機等農用機械的污染排放標準。進一步完善和發展農村環境治理的技術與方法，提高農村污水凈化、沼氣利用等先進技術的研發投入，增強農村環境污染治理科技支持力。

4.完善農業生產服務支持力。農業生產污染作為農村環境污染的重要面源污染源，控制面源污染范圍和程度至關重要。加大農藥化肥標準施用量指導，成立農村生產定點服務站，定期考察土壤營養狀況，規范鉀肥、氮肥、磷肥等肥料的施用標準，在保證滿足土壤肥力的同時，減少肆意施用大量低效用化肥。結合農村當地種植物種及雜草種類，推進低污染、高效用的農藥研制和生產，幫助農戶合理減少農藥使用量。對農村地區的畜禽養殖場、秸稈綜合利用廠、農用地膜回收廠提供定期的技術服務，提升農業生產廢棄物綜合利用水平。加強農戶經濟作物科學種植教育，增強農作物、農業生產廢棄物科學回收綜合利用技術水平。

（二） 優化鄉村污染聯防聯控機制，提高農戶參與度

農民作為農村環境污染治理的基礎力量，發動廣大人民群眾力量，使農戶切身參與農村環境治理與防控的工作中來，提升農民在環保工作中的主人翁意識，優化農村污染聯防聯控機制。組建農村環境保護隊，成立農村污染防控監督小組，村黨政領導牽頭，由村民成立評議小組，定期對鄉村污染防治情況進行評價，定期考核鄉村污染嚴重的面源及點源污染所在地的治理情況，做到“專區專防，專人專控”的防控體制，借助遠程衛星監控與宏觀數據監控技術，形成宏觀數據監控與微觀專人專區監控相結合的防控體系。制定鄉村污染防控監督規章制度，確定相關的組成體系、監督范圍、考核標準等，嚴格按照防控監督規章制度推進污染防控工作。利用調查問卷、實地走訪等形式對其進行鄉村污染治理滿意度調查，對滿意程度較低的治理范圍及工作加大治理力度，及時發現和挖掘農村潛在污染源，切實將農村環保工作落實到實處。

（三） 發展生態循環農業，提升農業綜合生產能力

注重農業生產廢棄物的循環利用，將種植業與漁業、牧業、相關加工業等有機結合起來，大力發展生態、循環、有機、綠色農業。糧食及經濟作物種植方面，加強現代化農業生產技術的研發工作，提升灌溉、耕種、施肥、收割、秸稈處理現代化技術水平。在農村地區大力推進秸稈能源化、無公害化處理，加大推廣機械化秸稈還田、用于食用菌培育、生物質發電、制取沼氣、用作工業原料等秸稈處理方式。畜禽業養殖方面，發展綠色、生態養殖方式，實現由草場喂養牲畜到牲畜糞便無公害處理后反哺草場做肥料的閉環運營。提升畜禽糞便綜合利用效率，大力發展糞便資源化利用技術、糞便無公害處理技術、糞便有機肥分解技術、糞便發酵技術等，提升畜禽糞便的利用效能。

（四） 完善農村環保基礎及配套設施建設

農村環保基礎及配套設施建設是農村環境治理工作的后勤保障，擴大農村環保基礎及配套設施投入的財政預算范圍，提高農村垃圾清運車、保潔人員、垃圾處理站、污染排放管道、公改廁所、分類垃圾箱等基礎設施與服務的投入量。“千村示范，萬村整治”工程主要解決的是村外道路硬化問題，但部分農村地區村內道路硬化問題仍有待解決，政府可以通過采購的形式，依據農村生態環境實際發放水泥、大理石、鵝卵石等材料進行鋪路，加快推進農村道路的綠化工程和農村道路網絡建設。加快建設農村老年活動中心、體育活動廣場、超市、衛生所集一體的農村活動服務站，積極推進美好鄉村與宜居鄉村建設。

（五） 征收農村環境污染排放稅費

通過稅收管理手段，對農村環境污染治理征收環境污染排放稅，完善和制定農村污染排放稅的稅收制度，對納稅主體、征收稅率、計稅對象等進行基本標準的衡量，采取定量與定額相結合的計稅方式。征收農村垃圾處理費，實行垃圾排放收費制度[4]。對農民造成的農業生產污染、生活垃圾污染采取征收稅費與財政補貼相結合的形式，嚴格制定污染排放量標準，對于超出污染排放量或造成嚴重污染的農戶采取處罰，并對符合污染排放量要求的農戶給予一定的財政補助獎勵。